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ARCHIVÉ - Rapport de recommandations - La réduction de la paperasse... libérer les entreprises et leur permettre de croître


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4. Évaluation du fardeau de la paperasse de nos jours

Même si nombre d'entreprises partagent notre vision de l'avenir, elles sont préoccupées par les défis auxquels elles doivent faire face actuellement. Nous avons déjà défini l'ampleur du problème que représente la paperasse au sein du gouvernement fédéral dans notre Rapport sur les commentaires reçus. Il serait bon d'en répéter les constatations et faits principaux.

4.1 Un vaste éventail de règlements qui ont un coût

Environ 70 ministères et organismes disposent d'un pouvoir de réglementation en vertu de la loi, mais cette activité est concentrée dans environ une douzaine de ministères. Le gouvernement du Canada jouit d'un pouvoir de réglementation dans 14 domaines environ, allant du secteur bancaire au camionnage interprovincial. On compte à l'heure actuelle quelque 2 600 règlements fédéraux dont la gestion requiert 13 000 fonctionnaires fédéraux. En 2007, le gouvernement a entrepris des travaux qui, au final, ont permis de répertorier quelque 400 000 documents nécessaires et obligations en matière d'information en vertu des règlements et des programmes actuels. Au cours des deux années qui ont suivi, le gouvernement a réduit ce nombre de 20 p. 100.

Les gens d'affaires et leurs associations précisent que pour plusieurs sociétés, en particulier les petites entreprises, la charge que représente le respect des contraintes réglementaires peut être très lourde. Une étude de Statistique Canada réalisée en 2008, qui visait cinq secteurs de l'économie, a permis de constater que, pour se conformer aux 12 règlements les plus communs des administrations fédérale, provinciale et municipale régissant l'information dans ces secteurs, il en coûtait en tout 1,1 milliard de dollars par année, sans compter les obligations en matière de renseignements fiscaux qui équivalaient à 71 p. 100 de ces coûts. On a également constaté que les petites entreprises formulaient chaque année plus de 17 millions de demandes réglementaires. En 2008, l'Agence du revenu du Canada estimait que chaque établissement consacrait en moyenne 15 heures par an pour se conformer aux exigences fiscales, ce qui correspondait à un coût annuel moyen de 1 724 dollars, soit une légère diminution par rapport à la moyenne de 2005. En 2010, la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante estimait à 30,5 milliards de dollars les coûts que doivent assumer les entreprises chaque année pour se conformer aux règlements que leur imposent les trois paliers de gouvernement.

Il est donc important d'accorder une attention particulière aux petites entreprises, c'est-à-dire celles qui comptent moins de 100 employés et ont des recettes inférieures à 5 millions de dollars. Elles composent la vaste majorité des entreprises canadiennes et créent plus de la moitié de l'emploi dans le secteur privé ainsi que de nombreux nouveaux emplois dans l'industrie. Cependant, elles subissent de façon disproportionnée les répercussions des exigences réglementaires.

Les résultats du sondage de Statistique Canada précité montrent que le fardeau administratif est inversement proportionnel au nombre d'employés. Par exemple, les entreprises comptant de 1 à 4 employés ont dépensé quatre fois plus au chapitre de la conformité que les entreprises de 20 à 99 employés et neuf fois plus que les entreprises de 100 à 499 employés.

Et les chiffres ne rendent compte que d'une partie de la réalité, en particulier pour les petites entreprises. Il semble que les règlements sont adoptés sans prendre suffisamment en considération les besoins des entreprises ou l'incidence de la réglementation sur celles-ci. Les propriétaires d'entreprise nous ont indiqué que les organismes de réglementation ne comprennent pas ce que doivent faire les entrepreneurs pour réussir et que, en fait, ils leur rendent la tâche plus difficile encore. Les propriétaires ont indiqué qu'ils croulent sous les formalités administratives et les travaux à n'en plus finir inutiles et frustrants. On perçoit souvent les règlements comme rigides et sans grand bon sens. Pour diverses raisons, le soutien et l'aide qu'apporte le personnel de réglementation ne suffisent pas pour répondre aux besoins des entreprises. Il n'existe pas toujours de normes établies et, lorsqu'il y en a, elles ne sont pas toujours respectées. Les personnes consultées ont déclaré qu'il arrive souvent que les organismes de réglementation ne prennent pas le temps de les écouter, ni lors de l'élaboration des règlements ni lors de leur mise en œuvre ou de leur application. Comme l'une des personnes consultées l'a déclaré, « les petites entreprises constituent le fer de lance de ce pays et, pourtant, elles sont traitées comme si elles étaient trop petites pour qu'elles méritent qu'on s'occupe d'elles ».

Les personnes consultées ont également fait valoir que nombre de leurs problèmes sont attribuables à l'incapacité manifeste des organismes de réglementation d'agir de manière concertée, plutôt que de façon isolée, à la fois au sein du même ministère ou organisme et entre les organisations. Elles estiment que le système de réglementation n'est pas assez prévisible, de sorte qu'il leur est souvent difficile de planifier leurs activités avec une assurance raisonnable. Elles ont souligné, à titre d'exemple, le manque de transparence lorsqu'il s'agit d'obtenir des renseignements sur l'état de demandes ou sur des directives.

Pris dans leur ensemble, ces frustrations et les coûts correspondants constituent un obstacle à la réussite. Il est ainsi plus difficile qu'il le faudrait de recruter et de maintenir en poste les personnes compétentes. Les frais généraux sont trop élevés. Les règles du jeu ne sont pas les mêmes pour tous, car certains jouissent d'un avantage concurrentiel. La recherche et le développement en souffrent, tout comme l'innovation. Les nouveaux marchés sont plus difficiles à percer. En résumé, les avantages économiques pour le Canada s'en trouvent diminués.

Mais, encore, le problème ne remonte pas à hier. En effet, lorsque nous examinons les efforts déployés par le passé, comme les travaux réalisés en 2003-2004 par le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente, nous remarquons que les entreprises décrivent des enjeux et préoccupations identiques. Compte tenu d'une telle réalité, il n'est pas étonnant qu'une des personnes consultées ait déclaré tout simplement : « J'apprécie que la Commission s'efforce d'apporter des changements positifs, mais, honnêtement, j'ai peu d'espoir qu'elle y parvienne. »

Ce résumé montre la nature véritable du défi. Malgré tous les progrès réalisés à ce jour pour réduire la paperasse, le système de réglementation du gouvernement fédéral est complexe et il est difficile de modifier la gestion des programmes de réglementation. Si nous voulons nous attaquer vraiment à ces problèmes persistants, nous devons les attaquer à la source.

4.2 Attaquer les problèmes à la source

La lourdeur des processus administratifs au sein du gouvernement fédéral tient à deux problèmes manifestes.

En premier lieu – et cet aspect revêt une grande importance –, les programmes de réglementation doivent être mieux gérés. Concrètement, les gestionnaires devraient avoir pour responsabilité première de réduire les coûts liés au respect des contraintes réglementaires et d'améliorer la qualité de la prestation des services. Au reste, ils devraient être tenus de rendre des comptes sur la façon dont ils s'acquittent de ces responsabilités. Nous faisons ici référence non seulement au « flux » que représentent les quelque 250 nouveaux règlements qui apparaissent chaque année – correspondant soit à des textes modifiés soit à textes totalement nouveaux –, mais aussi aux centaines de milliers de contraintes imposées aux entreprises en vertu du « stock » des règlements existants, c'est-à-dire les demandes associées aux 2 600 règlements en vigueur depuis nombre d'années.

Deuxièmement, les programmes de réglementation doivent être mieux conçus et examinés plus à fond lors du processus d'approbation. Les organismes de réglementation devraient être tenus de démontrer que les règlements sont nécessaires et, dans l'affirmative, qu'ils sont conçus de manière à minimiser, pour les entreprises, les coûts liés au respect des contraintes réglementaires tout garantissant la santé, la sécurité et la protection des Canadiens, ainsi que la protection de l'environnement.

Nous estimons que la paperasse est souvent attribuable au fait que les organismes de réglementation, qui évoluent dans des environnements dynamiques et sont confrontés à des situations souvent complexes et difficiles, considèrent qu'ils doivent toujours pencher du côté de la prudence. Par conséquent, ils gèrent fréquemment leurs programmes de réglementation en ajoutant plus de contraintes réglementaires, de formalités administratives, d'inspections et de vérifications qu'il ne le faudrait. On nous a dit à maintes reprises que l'aversion au risque constituait un problème crucial et que l'adoption d'exigences « uniformisées », où l'on tient pour acquis que tous les risques sont identiques, est une approche qui laisse à désirer. Rien de ce que nous faisons n'est à l'abri du risque, qu'il s'agisse de traverser la rue ou d'exploiter une entreprise. Il faut reconnaître le risque, l'accepter et l'assumer de façon appropriée. Un propriétaire d'entreprise nous a déclaré : « Faites en sorte que les gens aient [moins] de questions à poser. Laissez de côté les choses qui sont inutiles. Nous […] devrions être en mesure de trouver nous-mêmes des réponses et nous le ferions si le gouvernement ne passait pas autant de temps à nous poser des questions. »

4.3 S'appuyer sur les travaux réalisés à ce jour

Les travaux de la Commission s'inscrivent dans un programme plus vaste, mis en œuvre par le gouvernement. Dans le discours du Trône de 2011, le gouvernement s'est engagé à réduire la paperasse et, à cette fin, il a énoncé dans le budget de 2011 les mesures suivantes :

  • Charger les organismes de réglementation d'examiner les effets de leurs exigences réglementaires sur les petites entreprises pour veiller à ce qu'elles n'aient pas d'incidences involontaires sur celles-ci et qu'elles soient appliquées de la façon la plus équitable et la plus efficiente possible;
  • Afficher les résultats des consultations au sujet de la réglementation sur le portail Web Consultations auprès des Canadiens;
  • Charger l'Agence du revenu du Canada de fournir des réponses écrites aux questions fiscales reçues par le biais de l'interface Mon dossier d'entreprise.

Récemment, le gouvernement a pris les mesures additionnelles décrites ci-dessous pour réduire la paperasse :

  • La décision du gouvernement fédéral d'adopter une loi visant à mettre fin au monopole de la Commission canadienne du blé dans le domaine de la mise en marché du blé et de l'orge afin de réduire le fardeau administratif et de faire en sorte que les fermiers de l'Ouest soient plus concurrentiels pour la vente de leur blé et de leur orge sur le marché libre, ainsi que pour attirer des investissements, favoriser l'innovation et créer des emplois à valeur ajoutée;
  • Les efforts déployés par Ressources humaines et Développement des compétences Canada pour intégrer et simplifier les services offerts aux employeurs grâce à son centre de services aux employeurs, afin d'améliorer la relation avec les entreprises et de réaliser des améliorations mesurables quant à la prestation des services et à la réduction de la paperasse connexe;
  • Les efforts déployés par Transports Canada pour clarifier et, autant que faire se peut, éliminer les lourdes exigences liées à l'enregistrement des petits navires en élaborant et en adoptant les modifications nécessaires à la législation, aux règlements et aux programmes connexes, afin de simplifier les processus d'enregistrement des embarcations à propulsion humaine et des petits navires, ainsi qu'en éliminant la paperasse correspondante;
  • L'initiative de Passeport Canada rallongeant la période de validité des passeports par l'adoption d'ici le printemps 2013 d'un passeport d'une durée de 10 ans, pour réduire le fardeau administratif attribuable à la fréquence des demandes ainsi qu'à la paperasse à remplir pour obtenir ou renouveler un passeport;
  • Les efforts de Transports Canada pour simplifier le cadre de réglementation et mieux harmoniser ce dernier avec les normes internationales en procédant à la modernisation prévue de son Règlement sur la sûreté aérienne et des éléments connexes des programmes, grâce à une consolidation des exigences, à l'élimination des chevauchements et des recoupements ainsi qu'à l'utilisation de règlements axés sur le rendement, le cas échéant;
  • L'initiative du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pour ne plus exiger de permis présentant un niveau de préférence tarifaire lors de l'importation de textiles, éliminant ainsi les droits de douane sur les fils et les tissus importés d'ici le mois de janvier 2015 et augmentant le taux de conformité chez les importateurs tout en réduisant le fardeau qui leur est imposé;
  • La mise sur pied du Groupe d'experts chargé de l'examen du soutien de la recherche et du développement, sous la direction d'Industrie Canada, qui a publié son rapport le 17 octobre 2011. Nous appuierons toute possibilité envisagée par le gouvernement de réduire la paperasse, qui découlerait de l'examen des conseils de ce groupe d'experts.

Le gouvernement a aussi mis sur pied le Conseil de coopération Canada-États-Unis en matière de réglementation annoncé par le premier ministre Stephen Harper et le président Barak Obama le 4 février 2011. Les travaux du Conseil aideront à réduire le fardeau réglementaire et les coûts inutiles imposés aux entreprises canadiennes. Les économies du Canada et des États-Unis étant de plus en plus intégrées, les deux pays ont mis en place des systèmes de réglementation très efficaces – mais indépendants – dans les secteurs clés de l'industrie. On s'efforcera d'harmoniser les normes et de trouver des façons d'éliminer les chevauchements dans les secteurs où la réglementation de chacun des deux pays semble permettre d'atteindre les résultats escomptés, ce qui se traduira par une réduction des exigences imposées aux entreprises qui font du commerce outre-frontière. Le Conseil de coopération en matière de réglementation a élaboré un plan d'action conjoint qui précise les initiatives à amorcer. Le Conseil encouragera les organismes de réglementation à adopter des mécanismes permettant non seulement de résoudre les problèmes actuels, mais aussi de créer par la même occasion un modèle de coopération assurant une harmonisation continue et pouvant être appliqué à d'autres problèmes.