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Commentaires reçus : Irritants, incidences et solutions proposées

Paperasse liée à la réglementation : Principaux irritants

Accent sur la réalité des petites entreprises

Notre mandat nous amène à trouver « des solutions pour contrôler et réduire le fardeau en matière de respect de la conformité réglementaire, avec une attention particulière portée aux incidences de ce fardeau sur les petites entreprises ». Il s’agit d’une précision importante, car les petites entreprises constituent un moteur clé de la réussite économique du Canada. Statistique Canada a fourni quelques chiffres éloquents dans son rapport de 2008 intitulé Principales statistiques relatives aux petites entreprises – Juillet 2008.

En moyenne en 2007, un peu plus de 5,1 millions de salariés, ou 48 p. 100 de l’ensemble de la main-d’œuvre du secteur privé, travaillaient dans de petites entreprises (comptant moins de 100 employés). Plus de 1,7 million de salariés, ou 16 p. 100, travaillaient pour de moyennes entreprises (comptant entre 100 et 499 salariés). Donc au total, les petites et moyennes entreprises employaient un peu plus de 6,8 millions de personnes, ou 64 p. 100, des salariés du secteur privé visés par cette enquête. Les petites entreprises représentent 97 p. 100 des entreprises produisant des biens et 98 p. 100 de toutes les entreprises produisant des services.

Étant donné l’importance des petites et moyennes entreprises pour le bien-être de notre économie, il est essentiel que nous soutenions leurs efforts pour demeurer efficaces et viables. Comme nous l’avons entendu lors de nos consultations, la paperasse – ou le fardeau inutile et improductif associé à la conformité aux règlements ou aux exigences des programmes obligatoires – rend ces objectifs plus difficiles à réaliser pour les entrepreneurs.

Les principales préoccupations exprimées quant aux activités de conformité étaient associées à l’administration du système fiscal, qui n’est pas toujours effectuée par l’entremise des règlements. Néanmoins, produire une déclaration fiscale est obligatoire pour toutes les entreprises et entre donc dans le cadre du mandat de la Commission. Dans une enquête menée en 2010 par la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante, 65 p. 100 des répondants ont indiqué que la réglementation gouvernementale et la paperasse qui y est associée constituent leurs plus grandes préoccupations. Parmi ce groupe, 70 p. 100 ont indiqué que l’investissement en temps, en efforts et en coûts liés aux aspects administratifs de la TPS/TVH comptait parmi les principaux irritants, 69 p. 100 ont cité les cotisations sociales, comme le Régime de pensions du Canada et l’assurance-emploi, et 67 p. 100 ont mentionné l’impôt sur le revenu des particuliers et l’impôt sur les sociétés. Les exigences fiscales, sous une forme ou l’autre, occupent également une place prédominante dans les irritants relevés lors de nos consultations.

Les participants ont mentionné des processus lourds, onéreux et complexes. Un commentaire qui nous est parvenu par l’entremise du Web concernant les cotisations sociales critique le processus actuel qui, selon le participant, comporte que le gouvernement reçoive un chèque par courrier, effectue une manipulation physique, crédite le bon compte, rectifie les erreurs lorsqu’un compte incorrect est crédité et répète l’ensemble du processus 12 fois par année pour chaque petite entreprise. Il a suggéré qu’il serait bien plus efficace de permettre une déclaration totalement électronique et que les entreprises seraient prêtes à payer pour ce service, ce qui permettrait de compenser les coûts supplémentaires pour le gouvernement qu’entraînerait la mise en place des systèmes nécessaires. Cette approche visant à réduire les « tracasseries liées au paiement des cotisations sociales et à la distribution des T4 » permettrait également, toujours selon le participant, d’améliorer la conformité.

Le problème de la flexibilité quant au respect des règlements fiscaux a également été porté à notre attention. « Est-il possible », demandait un participant en ligne, « d’englober le Régime de pensions du Canada et l’assurance-emploi dans une seule déduction? Et est-il possible d’avoir une plus grande flexibilité quant à la fréquence à laquelle nous devons soumettre notre déclaration de la TPS? Nous passons tellement de temps à préparer nos déclarations, et nous devons payer des pénalités très importantes si nous avons un jour de retard… Serait-il possible d’envisager un délai de grâce? » Lors de la table ronde de Calgary, un des participants a fait remarquer qu’une main-d’œuvre peu nombreuse rend difficile le respect des délais « fermes et impitoyables » du gouvernement. « Si par exemple le comptable de l’entreprise est malade pendant la période de versement, l’entreprise pourrait se voir imposer une pénalité sévère, même si elle est généralement conforme et ponctuelle dans la présentation de ses déclarations. La société se voit alors imposer une pénalité de 10 p. 100 ou de 500 $ pour tout retard, sans qu’on tienne compte de ses antécédents ».

Les participants aux consultations ont déclaré trouver la politique et l’administration fiscales compliquées et demandent donc fréquemment des avis et des interprétations. Cependant, ils ont expliqué éprouver de nombreux problèmes à obtenir ce soutien. À Vancouver, des participants ont notamment expliqué n’avoir obtenu aucune réponse de la part du personnel du service d’assistance téléphonique et avoir laissé des messages sans obtenir de suivi. Un participant a raconté avoir dû attendre 18 mois pour une décision concernant une simple question fiscale. À Winnipeg, d’autres personnes nous ont expliqué que la résolution d’un problème fiscal « pouvait s’étendre bien au-delà de plusieurs mois et prendre parfois des années ». Selon les personnes présentes, le recours à l’information du site Web est une solution inadéquate, car l’information qui y est publiée est, selon eux, loin d’être claire.

Par ailleurs, on nous a dit que les coûts des vérifications étaient trop élevés et que, bien souvent, les entreprises considéraient ce processus de vérification inutile. Un chef d’entreprise nous a raconté par l’entremise du site Web que chaque fois qu’un vérificateur venait effectuer une vérification semestrielle, il obtenait un résultat différent. D’autres se sont plaints d’erreurs de calcul commises par des vérificateurs et d’autres fonctionnaires, dont la correction a nécessité beaucoup de temps et d’efforts. 

Outre les irritants associés à l’administration fiscale, les participants aux consultations semblent estimer que les organismes de réglementation n’ont pas une bonne perception de la réalité des petites entreprises et ne peuvent donc pas tenir compte de cet élément lors de l’élaboration des exigences de conformité. Il est utile de noter que le fardeau lié à la conformité aux exigences réglementaires est soutenu de façon disproportionnée par les petites entreprises. Une étude menée en 2007 par Statistique Canada a révélé que les coûts de la conformité par employé pour les entreprises comptant entre 1 et 4 employés étaient 7 fois plus élevés que ceux des entreprises comptant de 20 à 99 salariés et 11 fois plus élevés que ceux des moyennes entreprises. Les petites entreprises ne disposent pas de suffisamment de main-d’œuvre pour accomplir les formalités requises, ce qui signifie souvent que, pour respecter les exigences réglementaires, un employé est détourné de ses activités normales de service à la clientèle. Certains dirigeants d’entreprise ont expliqué que la seule façon d’éviter ce genre de situation était d’effectuer ces activités de conformité sur leur temps personnel, une décision qui a une incidence négative sur leur vie personnelle, sociale et familiale.

En outre, de nombreuses petites entreprises estiment qu’il ne s’agit pas simplement d’une question de personnel disponible pour effectuer les tâches associées à la conformité aux exigences réglementaires. Il s’agit également d’une question d’expertise. Les exigences réglementaires peuvent s’avérer compliquées et techniques. Lorsque les compétences du personnel des petites entreprises sont axées sur la fabrication, le service ou les activités commerciales, ces employés peuvent être dépassés lorsqu’ils font face aux complexités des lois fiscales, environnementales et commerciales. La seule alternative, d’après elles, est de faire appel à une personne de l’extérieur pour effectuer les tâches associées à la conformité. Les personnes ainsi embauchées sont, par exemple, des avocats, des experts-conseils en affaires, des comptables ou des ingénieurs spécialisés – des experts offrant des services que les petites entreprises ne peuvent que difficilement se permettre. Un commentaire reçu sur le site Web explique clairement cette situation :

Je ne comprends pas ces exigences, les attentes, le statut ou la nature de celui-ci; je sais juste comment peindre un mur. Mon mari sait comment poser un plancher… Il s’agit de métiers qui vous forcent à mettre sur pied une entreprise, que vous ayez la capacité de comprendre les formulaires et la comptabilité ou non. Cependant, notre entreprise ne gagne pas suffisamment pour payer des professionnels pour s’occuper de ces formalités et ne nous laisse pas suffisamment de temps libre pour apprendre à gérer ces formalités nous-mêmes.

Autre indication de la tendance perçue que les organismes de réglementation négligent la réalité des petites entreprises, des participants aux consultations nous ont expliqué que souvent ces organismes ne procèdent pas à une analyse coûts-avantages – ou du moins ne semblent pas le faire. À Halifax, un participant du secteur du tourisme nous a raconté qu’un ministère fédéral avait commencé à demander des listes d’inventaire périodiques associées à l’activité des traversiers. Il nous a expliqué que les bons systèmes d’inventaire sont coûteux – environ 100 000 $. Même si l’avantage pour les organismes de réglementation de disposer de ces listes n’était pas clair, les parties réglementées étaient par contre bien conscientes des conséquences financières importantes, et pour la plupart improductives, de ce genre de dépenses sur leurs activités. Un autre exemple portait sur l’importation d’huile de poisson dans des réservoirs de réfrigération. L’entrepreneur nous a expliqué qu’il devait informer l’organisme d’inspection pour faire approuver l’étiquetage, lorsqu’un navire entrait dans le port. Selon lui, le maintien au port d’un navire lorsqu’aucun inspecteur n’est disponible coûte à l’entreprise un montant total de 18 000 $ par jour. Il a expliqué que, comme le risque lié à l’exigence d’inspection était très faible, les conséquences pour l’entreprise étaient fortement disproportionnées. La conclusion des participants dans ces deux cas était que les organismes de réglementation ne perçoivent tout simplement pas le besoin essentiel de maintenir les coûts indirects aussi bas que possible.

Fardeau administratif

Les commentaires reçus ont souvent souligné que le problème du fardeau administratif provient du volume cumulatif des demandes que les petites entreprises sont amenées à gérer; le gouvernement demande selon elles trop de renseignements, trop souvent. Ces formalités requièrent un investissement en temps considérable et des efforts qui sont, en grande partie, des coûts indirects improductifs pour les entreprises. À Kamloops, un représentant du secteur de l’immobilier a souligné l’augmentation du fardeau afférant à la conformité aux règlements concernant le rapport des transactions financières, la conformité aux exigences en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les demandes émanant du Bureau de la concurrence concernant les renseignements liés aux taux de commission fixés. À Winnipeg, des participants ont rapporté que la quantité de paperasse apparemment inutile, de tout genre, avait conduit certains entrepreneurs à la faillite. À Québec, un participant nous a informés qu’une augmentation des règlements en matière d’importation et d’exportation, souvent liés à la sécurité, portait préjudice aux relations qu’il avait mis des années à établir avec ses clients étrangers.

Les sondages obligatoires aux fins d’études statistiques sur les entreprises semblent être particulièrement problématiques. Un participant à la table ronde de Vancouver nous a expliqué que son entreprise recevait deux à trois demandes par mois, chacune composée de quatre à cinq pages, soit environ trois heures de travail pour remplir chaque formulaire. Il semble que des sondages soient même envoyés à des sociétés de portefeuille inactives. De l’autre côté du pays, à St. John’s, les participants à la table ronde se sont plaints des frais de conformité liés à ces sondages obligatoires qui selon eux sont constants plutôt qu’occasionnels puisqu’ils doivent fournir des renseignements tous les mois. En outre, il semble que certaines entreprises sont invitées à participer plus souvent que d’autres, une situation jugée injuste. Les entreprises expliquent qu’il est pratiquement impossible d’obtenir une dérogation. Et même si cela s’avérait possible, il semble que les processus de dérogation s’accompagnent d’une telle paperasse et d’un investissement en temps tellement important que les entreprises n’en tireraient finalement aucun avantage.

D’autres commentaires soulignent la préoccupation des entrepreneurs de devoir faire du travail qu’ils considèrent comme relevant du gouvernement. « Je passe mon temps à remplir votre paperasse », a fait remarquer un participant sur le site Web, « et je ne suis pas payé pour ça. Je ne reçois aucune reconnaissance pour tous ces mois consacrés à ces formalités au cours des 15 dernières années ». Un autre a indiqué que « toute entreprise travaille pour le gouvernement lorsqu’elle prélève des taxes sur les marchandises, les locations, etc. ».

Dans le cadre du travail effectué sans rémunération, les entreprises mentionnent le fait qu’elles doivent parfois conserver et gérer des renseignements qui ne leur sont d’aucune utilité, uniquement parce que le gouvernement les y oblige. Dans son commentaire en ligne, une institution financière note « la contrariété d’avoir à conserver des dossiers d’assurance périmés pendant une vie entière ». Le propriétaire d’une petite boulangerie nous a expliqué qu’il éprouvait des difficultés à conserver les dossiers pendant sept ans, car il ne disposait pas d’un bureau dans sa boulangerie et qu’il devait donc les conserver à son domicile. « De plus », a‑t‑il ajouté, « les reçus de caisse ont tendance à s’effacer avec le temps, au point d’être illisibles. Pourquoi donc les garder? »

Dans le cas des études statistiques, les participants ont rapporté qu’ils ne peuvent même pas accéder aux rapports finaux – documents qui utilisent leurs données – sans avoir à payer pour ceux-ci. Ils ont également affirmé que les demandes peuvent être tellement onéreuses et nécessiter des renseignements tellement différents de ce qu’ils ont l’habitude de fournir qu’ils finissent par abandonner l’idée de s’y conformer, ce qui signifie, selon eux, que les renseignements dont dispose l’organisme de réglementation ne sont que peu représentatifs.

Le dédoublement est un autre problème soulevé par les entreprises. Au cours des tables rondes de Saint John et de Winnipeg, les participants ont noté que différents ministères demandent la même information sans savoir que l’information a déjà été fournie au gouvernement en réponse à des demandes antérieures. À Montréal, un participant a rappelé que la résolution de problèmes liés à différents aspects de la gestion de l’eau – questions environnementales, pêches, navigation – pouvait mettre en cause jusqu’à 17 ministères fédéraux.

Pour de nombreux participants, les fréquentes modifications des exigences réglementaires ajoutent au fardeau administratif. À Saskatoon, des fermiers ont mentionné avoir besoin d’une personne agissant comme directeur financier à temps plein pour faire le suivi des changements fiscaux, relever les nouvelles exigences en matière de conformité et déterminer comment y répondre. Dans un commentaire en ligne, un participant nous a dit être littéralement noyé sous la paperasse. Il nous a expliqué qu’il avait « dû imprimer un petit livre pour ses clients, pour ensuite avoir à tout refaire à cause de changements touchant un ou deux facteurs. Avant, un formulaire de changement était l’affaire de 2 pages, maintenant cela peut prendre jusqu’à 75 pages à imprimer ». Selon lui, « les coûts d’exploitation des entreprises augmentent sans cesse à cause de toute la paperasse que ces dernières doivent gérer ».

Des participants sur le site Web ajoutent que le langage complexe utilisé dans les règlements, de même que le temps et les efforts requis pour décoder ou interpréter ce langage est un exemple typique de fardeau administratif. Ces commentaires s’appliquent notamment à la législation, aux règlements, aux documents d’orientation et aux sites Web. Un commentaire en ligne concernant particulièrement la Loi de l’impôt sur le revenu confirme de nombreux autres commentaires sur un ensemble de sujets. Il souligne le fait que « la Loi est beaucoup plus complexe que nécessaire; elle pourrait sûrement être rédigée dans un langage qu’une personne normale pourrait comprendre ».

Non seulement le langage est perçu comme étant compliqué, mais les participants estiment que les processus obligatoires souvent requis pour la conformité à la réglementation sont aussi inutilement complexes. Il a fréquemment été suggéré que ces difficultés étaient attribuables au moins en partie à un degré élevé d’aversion pour le risque dont le gouvernement fait souvent preuve dans presque tous les aspects des règlements.

Par exemple, à Kamloops, on a souligné que l’organisme de réglementation en question avait mis en œuvre certaines exigences de production de rapports visant les entreprises autochtones dans le cadre de ses activités de financement destinées à accroître le nombre de ces entreprises partout au Canada. Toutefois, les mêmes types de règlements sont appliqués que ce soit pour les nouvelles entreprises inéprouvées ou celles ayant établi des relations de travail depuis 20 ans avec le ministère. Apparemment, les demandes étaient particulièrement onéreuses en ce qui a trait aux relations d’affaires touchant les transactions foncières sur des réserves des Premières nations.

À Calgary, il est ressorti des discussions l’avis que l’approche actuelle de la réglementation était de « protéger contre les éléments négatifs, plutôt que de faciliter les éléments positifs ». Cette perspective entraîne une mentalité du « je t’ai eu » au sein des organismes de réglementation qui « cherchent à attraper les cas de non-conformité, plutôt que de chercher des solutions positives ». Un participant en ligne a bien résumé cette situation qu’il décrit comme « une culture de “ ne peut pas faire ” par opposition à “ peut faire ” ». Dans sa présentation écrite, l’Association canadienne du commerce des valeurs mobilières suggère que la raison de cette attitude est simple : « plusieurs personnes responsables des vérifications ont une compréhension très limitée des facteurs de risque réels et se concentrent plutôt sur des micro problèmes de non-conformité ». Une opinion partagée par un participant en ligne : « il semble que la culture… est de soupçonner tous les contribuables d’être négligents ou corrompus. [Le gouvernement] doit modifier sa culture et reconnaître que dans l’ensemble, la majorité des Canadiens tente de se conformer et qu’il ne doit pas recourir systématiquement à une approche “ dure ” quand il gère les problèmes ». 

Dans une lettre formelle, la Chambre de commerce de l’Ontario a suggéré que lorsque des degrés de risque et/ou d’incidence significativement différents peuvent être cernés, il faut faire preuve de flexibilité dans la conception des règlements afin de concentrer les ressources sur les activités qui posent les risques les plus élevés. À son avis, le gouvernement devrait imposer une hiérarchisation de la réglementation dans ses critères d’évaluation en élaborant des seuils de conformité alternatifs pour les activités à plus petite échelle ou présentant des risques moins élevés.

Service et professionnalisme

Lors de nos consultations, les participants nous ont souvent répété qu’ils estimaient ne pas obtenir un service professionnel et de qualité de la part des organismes de réglementation. Ils reconnaissent que le travail des organismes de réglementation nécessitait qu’ils examinent, vérifient et, parfois même, qu’elles forcent les parties réglementées à se conformer aux règlements. Les participants ont toutefois suggéré que ce travail, certes difficile, devait toujours s’effectuer avec professionnalisme, respect et courtoisie.

De nombreux participants étaient d’avis que les organismes de réglementation devraient aider les entreprises à comprendre quoi faire et comment le faire afin de se mettre en conformité; toutefois, ils semblaient également douter que tel soit toujours le point de vue de tous les organismes de réglementation. Lors de l’une des deux tables rondes d’Ottawa, un participant nous a expliqué que des petites entreprises rapportent régulièrement aux associations industrielles (dans le cas présent la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante) que les inspecteurs gouvernementaux leur disent que leur travail ne consiste pas à les aider à se conformer aux règlements. Certains participants ont mentionné qu’ils ont perçu chez le personnel de réglementation une attitude fondée sur un sentiment de légitimité, qui exclut la nécessité de travailler en se souciant de la situation de l’entreprise.

D’autres attitudes problématiques ont été signalées comme ayant des conséquences encore plus immédiates. Le visage public que le gouvernement présente aux citoyens est souvent mentionné comme un aspect du professionnalisme. Par exemple, dans le cadre des sondages obligatoires auprès des entreprises, des propriétaires d’entreprise ont expliqué avoir reçu plusieurs appels téléphoniques les informant que ne pas remplir le sondage constituait une infraction à la loi. De fait, ces entrepreneurs ont expliqué qu’ils faisaient de leur mieux pour se conformer, mais que la paperasse rendait l’opération difficile à réaliser alors qu’ils tentaient de gérer leur entreprise. À la séance de Saskatoon, le représentant d’un cabinet d’experts-comptables a expliqué que, récemment, il avait constaté « une approche très agressive de vérification des petites entreprises sur des problèmes vraiment mineurs (p. ex., le pourcentage d’utilisation des véhicules aux fins de l’entreprise, le salaire des conjoints, etc.). Les appels peuvent être retardés d’une année en raison de la paperasse administrative (c.-à-d., de formulaires de consentement), ce qui entraîne des factures importantes pour les petites entreprises ». Il semblerait que peu de petites entreprises demandent une aide ou des conseils sur des questions de fiscalité, que ce soit directement ou par l’intermédiaire d’experts-conseils, parce qu’elles considèrent l’autorité de réglementation comme un adversaire.

Les participants ont émis l’opinion que de nombreux problèmes liés au service étaient attribuables à l’absence de normes de service ou, lorsque ces normes existent, au manque d’efforts suffisants de la part des organismes de réglementation pour les respecter. Par exemple, un participant en ligne a fait remarquer que les règlements concernant les dispositifs médicaux avaient été associés à des normes de service depuis des années. Cependant, il semble que ces normes ne soient pas respectées, avec des délais de réponse près de deux fois plus longs que la période d’attente indiquée (150 jours pour une réponse contre 90 jours selon la norme). À Saskatoon, les participants ont exprimé l’idée que les organismes de réglementation devraient adopter « une culture d’évaluation du rendement… afin que le gouvernement [puisse] fixer des objectifs internes en vue de rendre les démarches liées à la conformité plus faciles, moins onéreuses et plus rapides pour les entreprises. Les organismes de réglementation devraient être invités à élaborer des échéanciers et des normes de services et à les respecter ». Enfin, on estime que le gouvernement n’est pas en bonne position pour renforcer des normes auprès des entreprises quand bien souvent il éprouve des difficultés à respecter les siennes. À Toronto, les entreprises ont exprimé leur frustration de constater que, lorsque les entreprises sont en retard dans leurs échanges avec les organismes de réglementation fédéraux, elles s’exposent à des pénalités, alors que lorsque ces mêmes organismes affichent un retard dans leurs réponses aux entreprises, aucune pénalité ne leur est imposée. « C’est injuste », a déclaré l’un des participants. « Où est le service à la clientèle? »

La difficulté d’obtenir des conseils ou des renseignements – associée, dans de nombreux cas, aux normes de service et aux échéanciers – est également perçue comme un problème lié aux services. À la table ronde de Montréal, les participants ont expliqué que dans leurs tentatives d’obtenir des explications ou des renseignements en vue d’épargner temps, ennuis et argent, ils obtiennent parfois des renseignements incorrects ou dépassés, ou ne sont jamais rappelés. Parfois même, les entreprises ne parviennent pas à joindre personne. Un commentaire en ligne suggère que « trop de choses sont laissées au hasard lorsque le gouvernement se repose autant sur le fait que les clients vont choisir la bonne messagerie vocale, plutôt que de pouvoir parler à quelqu’un dont le travail consiste à s’assurer que le client communique avec le bureau approprié ». Les clients peuvent ainsi se retrouver coincés dans une boucle sans fin. Certains participants nous ont dit qu’il serait extrêmement utile d’avoir une continuité dans leurs dossiers – c’est-à-dire, si une personne était désignée comme la personne avec qui communiquer, peu importe la question.

Les propriétaires d’entreprise nous ont dit que leurs tentatives d’obtenir des réponses avaient souvent pour résultat des renvois répétés à d’autres ministères. Ce qui a été confirmé par un participant qui nous a expliqué la situation suivante :

Si une entreprise (pour quelque raison que ce soit) est concernée par une quelconque affaire qui nécessite une explication ou de l’aide [en matière de fiscalité], elle peut alors se préparer à passer beaucoup, beaucoup d’heures à parler à beaucoup, beaucoup de fonctionnaires. Ces fonctionnaires au grand cœur vous indiquent des sites Web, des numéros de téléphone sans frais, des numéros de télécopieur, l’adresse d’autres bureaux, etc. Malheureusement, vous n’obtenez jamais d’aide des multiples sources vers lesquelles on vous envoie – on ne fait que vous rediriger vers un autre site Web, un autre numéro sans frais, etc.

Les entreprises estiment qu’au moins une partie du temps la difficulté à obtenir des réponses résulte d’un manque de connaissances chez les employés gouvernementaux de première ligne et une absence de formation connexe. Ce manque influence alors le temps que les entreprises mettent à chercher des réponses. Il semblerait que dans le passé, le gouvernement disposait de spécialistes capables de fournir des directives claires sur les étapes à suivre. Mais force est de constater qu’« aujourd’hui, trouver un fonctionnaire capable de fournir des renseignements corrects et utiles s’avère difficile, et que les spécialistes compétents ne sont plus disponibles… » Un commentaire sur le site Web affirme qu’un propriétaire d’entreprise doit « connaître la loi [fiscale] mieux que l’employé [gouvernemental], ce qui est tout à fait inacceptable, mais cependant essentiel, sans quoi [le propriétaire] payera bien plus qu’il ne le devrait ». Dans un autre commentaire en ligne on peut lire, « Je… pose la même question à différents fonctionnaires et j’obtiens des réponses différentes. Je suis le propriétaire d’une boulangerie/café et les règles fiscales sont compliquées; toutefois, j’ai dû me débrouiller seul, parce que les fonctionnaires ne les comprennent pas non plus ». D’autres participants à la table ronde d’Halifax ont également confirmé avoir reçu des réponses différentes à une même question fiscale, et opter pour la réponse qui revenait le plus souvent était dans ce cas leur meilleure option.

Les participants ont indiqué que ce manque de connaissances et de formation pourrait être à l’origine de la réticence perçue, parmi les employés de première ligne, à prendre des décisions qui sont fondées, même dans une moindre mesure, sur les facteurs liés à la situation. Cette réticence, a-t-on suggéré, mène souvent à un manque de flexibilité inutile dans les règles. « Certains employés sont tellement attachés aux règles qu’ils parlent comme des robots. Il faudrait peut-être leur donner un peu plus de flexibilité pour évaluer la situation et contribuer à trouver une solution satisfaisante. Vous les avez engagés pour faire un travail, alors faites-leur donc confiance », voilà ce qu’écrit un participant en ligne. À la table ronde de Charlottetown, un participant aborde la situation des importations et exportations de produits alimentaires et de bioproduits. Selon lui, les organismes de réglementation dressent des obstacles; les courriels et les lettres des ministères visés sont, selon lui, rédigés sur un ton très légaliste. Et le participant de conclure qu’il faut faire preuve de bon sens pour aborder les problèmes avant [qu’ils n’atteignent] le niveau juridique. De nombreux domaines de la réglementation en matière de produits alimentaires ont été reconnus comme peu clairs, et pourtant il semble que certains organismes de réglementation soutiennent les entreprises en permettant la flexibilité nécessaire pour prendre des décisions sur place, le cas échéant.

Plusieurs propriétaires d’entreprise ont affirmé que l’incapacité à répondre aux plaintes semblait indiquer que les organismes de réglementation ne s’acquittent pas d’une part importante de leurs responsabilités. Dans l’industrie des produits de santé, par exemple, les plaintes déposées devant l’autorité de réglementation sont considérées comme le seul mécanisme disponible pour freiner la vente de produits de santé qui n’ont pas obtenu de licence ou contre lesquels de fausses allégations publicitaires ont été faites. Toutefois, selon les entreprises, les processus appliqués par l’organisme de réglementation manquent de transparence et de normes de services, ce qui entraîne une absence de rétroaction ou de réparation pour les requérants. 

D’autres participants se sont plaints des conséquences injustes sur leur entreprise de l’adhésion du gouvernement à la liste des marchandises contrôlées et à double usage, largement considérée comme périmée par rapport aux normes internationales. Toutefois, le ministère auquel la plainte a été adressée aurait dit à la partie plaignante de porter l’affaire devant le ministère de la Justice Canada, alléguant qu’il s’agissait d’une question de législation. Une autre entreprise en communication avec un organisme de réglementation ministériel concernant des pratiques anticoncurrentielles se serait vue répondre qu’elle pouvait déposer une plainte formelle, mais que l’affaire ne serait pas jugée avant sept ans. Le commentaire conclut « soit le Canada a une politique sur les pratiques anticoncurrentielles illégales, soit il n’en a pas. On peut s’attendre à ce genre de situation dans certains pays, mais pas au Canada ».

Rapidité d’exécution, prévisibilité et responsabilisation

On a cité à maintes reprises, et dans plusieurs contextes, la rapidité de la réponse du gouvernement comme un enjeu clé pour les entreprises. La vérité d’évidence selon laquelle « le temps, c’est de l’argent » en est un qui s’applique aux petites entreprises. Des représentants immobiliers de Kamloops ont souligné les problèmes liés aux retards dans les approbations pour des aménagements de secteurs riverains ou d’autres secteurs où le règlement fédéral s’applique. Ces retards pourraient signifier que, d’ici à ce que l’approbation ait été obtenue, les conditions du marché pourraient avoir changé de façon à influer sur la proposition initiale. Les promoteurs immobiliers ont également soulevé les délais d’approbation prolongés à l’égard des méthodes de lutte antiparasitaire et la nécessité d’obtenir l’information pertinente des fonctionnaires afin de mieux comprendre pourquoi les demandes sont rejetées afin que de nouvelles demandes puissent être présentées rapidement et avec succès.

Un participant à la table ronde de Calgary a décrit l’exigence consistant à obtenir 10 permis, auprès de 21 organismes – 9 fédéraux, 8 provinciaux et 4 municipaux – pour aller de l’avant avec un projet relatif à l’énergie éolienne. Les processus de permis multiples auraient entraîné un retard de 2 ans et empêché l’entrepreneur d’adopter la technologie la plus avancée pour son projet, étant donné que certaines composantes étaient périmées lorsqu’il a reçu les approbations nécessaires. S’il voulait substituer une technologie nouvelle, il aurait dû, paraît‑il, recommencer la totalité du processus d’approbation.

À Toronto, un représentant de l’industrie pharmaceutique a raconté comment les organismes de réglementation ont échoué, dans bien des cas, à atteindre les objectifs de rendement que le gouvernement s’était fixés relativement à l’approbation de nouveaux médicaments. On dit que l’objectif ministériel était de 9 mois, mais dans certains cas, les approbations auraient pris jusqu’à 18 mois, ce qui a coûté de l’argent à l’industrie et restreint l’accès aux produits pour les Canadiens. L’industrie paie un coût lié aux frais d’utilisation, mais elle estime qu’elle n’obtient pas le service promis.

On a également cité la prévisibilité comme élément clé de la capacité de l’entreprise de se conformer aux règlements sans subir d’effets secondaires néfastes pour elle-même. De nombreux participants à nos consultations ont prétendu que les règlements révisés ou les interprétations de règlements mis en place – selon eux – sans avertissement, ni consultation, ni prise en considération de l’incidence ou de la justification énoncée, pourraient leur coûter cher.

Un exemple a été fourni à Vancouver, où la propriétaire d’une entreprise a fait part de sa frustration à l’égard de la décision d’un organisme de réglementation de changer la classification de son produit (des animaux en peluche munis de sacs de chaleur remplis de riz pouvant être chauffés au micro-ondes) allant d’un instrument médical à un produit de consommation. Étant donné qu’un consommateur enfant avait, selon l’organisme de réglementation, considérablement surchauffé le dispositif et que les grains étaient réputés constituer un risque d’étouffement, l’organisme de réglementation en avait interdit la vente et avait donné comme consigne, moyennant un préavis fort bref à la propriétaire de l’entreprise, d’émettre des lettres à cet égard aux magasins partout au pays. Cette décision avait été prise malgré le fait que, selon la femme d’affaires, des dispositifs semblables sont présentement vendus – en tant qu’instruments médicaux – au Canada.

À Toronto, les représentants du secteur financier semblaient ne pas être au courant des consultations menées sur l’utilisation de la Liste nationale de numéros de télécommunication exclus, qui, selon eux, restreint l’accès des fournisseurs de services aux clients et aux clients potentiels. De plus, on a déclaré que le gouvernement avait omis de tenir compte du fait que, pour ce secteur, les communications entre le client et le fournisseur de services étaient déjà réglementées. L’argument était que ce nouvel ensemble de règles a restreint les occasions d’affaires, étant donné que le secteur compte beaucoup sur les recommandations des clients en plus de devoir communiquer régulièrement avec ses clients actuels.

Un participant sur le site Web a décrit les frustrations, là encore dans les relations avec les organismes de réglementation en ce qui a trait aux produits de santé naturels. On a dit qu’il est « impossible de prendre des décisions d’affaires cohérentes et éclairées » en raison d’une approche incohérente dans l’examen de ces produits. L’auteur décrivait « les changements et les examens constants apportés à des renseignements déjà approuvés » – changements qui « nuisent au développement et à la commercialisation efficace de produits ainsi qu’aux plans d’entreprise à long terme. » De fait, il y avait apparemment « des années de retards » dans l’évaluation des demandes déposées auprès de l’organisme de réglementation. On prétendait qu’à leur tour, ces retards réduisaient la capacité d’une entreprise de réagir aux changements du marché, ce qui avait une incidence sur son avantage concurrentiel en plus d’accroître le fardeau financier – par exemple, en obligeant une réévaluation du coût des matières premières ou un changement de fournisseurs, étant donné qu’il s’est écoulé beaucoup de temps depuis la proposition initiale.

On a dit que le manque de prévisibilité serait également évident dans les situations où les mêmes règles semblent être appliquées par les mêmes organismes de réglementation, mais de façons différentes, selon la personne qui les interprète et celle à qui elles s’appliquent. Par exemple, deux participants à la première séance qui s’est tenue à Vancouver ont exprimé l’opinion selon laquelle un organisme de réglementation fédéral de la gestion des poissons semble adopter une approche différente et plus stricte à l’égard de l’application en Colombie-Britannique que dans certaines autres provinces. Un participant sur le Web a fait une affirmation semblable en ce qui a trait aux vérificateurs de l’impôt en disant : « ce qui est acceptable dans une province est considéré comme étant non conforme dans une autre. »

À Québec, le responsable d’une petite entreprise d’aviation a déclaré qu’à un certain moment, un organisme de réglementation avait exigé que les propriétaires de petits avions fassent appel à des entreprises d’entretien agréées afin de conserver leur propre accréditation. Cependant, en découvrant que la plupart des plus petites entreprises d’entretien n’arrivaient pas à gérer le volume de paperasse ou de dépenses connexes, le ministère avait annulé l’exigence – sauf, apparemment, pour les entreprises qui s’étaient déjà conformées à un coût considérable. Apparemment, ces entreprises devaient continuer de s’acquitter de l’obligation, alors qu’il était impossible pour elles de faire concurrence sur le prix avec les entreprises qui avaient été exemptées.

La question de la responsabilisation constituait un autre irritant majeur. Sur le plan le plus fondamental, les participants à notre processus de consultation désiraient que les organismes de réglementation rendent des comptes en ce qui a trait au respect des normes en matière de rapidité. Sur ce plan, la responsabilisation est très étroitement liée au souci du service à la clientèle et au professionnalisme. Dans certains cas, les répercussions touchent principalement la frustration et le temps perdu; un exemple pourrait être l’attente d’appels téléphoniques de suivi. Dans d’autres cas, il peut y avoir des répercussions commerciales et financières plus graves, par exemple, de longues périodes d’attente pour les approbations de nouveaux produits qui entraînent des retards dans la mise en marché de biens afin de livrer une concurrence efficace.

D’autres questions relatives à la responsabilisation peuvent avoir des incidences encore plus vastes – lorsque, par exemple, elles ont trait non seulement à une entreprise, mais à l’ensemble de l’industrie. Un commentaire sur le site Web décrit une situation de ce genre dans laquelle des problèmes liés aux douanes sont survenus relativement à la traversée de pétrole brut et de gaz naturel à la frontière des États-Unis. On allègue qu’il y a plusieurs années, on a décelé des contradictions entre la Loi sur les douanes et la Loi sur la taxe d’accise et que, par conséquent, les agents de l’impôt et les agents des douanes ont adopté des positions contradictoires. Ce manque d’harmonisation aurait entraîné une grande incertitude et une grande confusion au sein de l’industrie. Selon le répondant, « il y a plus de deux ans (en février 2009), des représentants de l’industrie ont rencontré des agents de l’impôt pour réécrire le document CN-438 afin d’offrir une orientation appropriée et d’éclairer les membres de l’industrie. [On leur] a promis une ébauche au plus tard en juin 2009. Aucun progrès n’a été réalisé à ce jour, étant donné que les personnes chargées de ce projet sont constamment réaffectées à d’autres tâches plus pressantes, ce qui maintient l’industrie dans une incertitude continuelle. Si l’on tient compte du fait que le déplacement du pétrole brut et de gaz naturel constitue une partie importante des importations et des exportations, [les organismes de réglementation] devraient en reconnaître l’importance et s’engager à terminer ce projet, et être tenus responsables de respecter les échéanciers raisonnables établis. »

Le manque de responsabilisation à l’égard des interprétations ou des précisions fournies constituait un autre irritant majeur. Parmi les commentaires que nous avons entendus, cela semble être particulièrement le cas lorsque ce conseil a trait aux questions de fiscalité. Il est essentiel que les petites entreprises puissent se fier à l’interprétation et aux directives qu’elles reçoivent, car elles ne disposent pas de l’expertise interne nécessaire pour explorer des exigences réglementaires complexes ni la capacité d’encaisser les pénalités lorsqu’elles commettent des erreurs. Cette question a été soulevée à maintes reprises à la fois lors des tables rondes et dans les commentaires sur le site Web.

À Calgary, des participants ont déclaré que, même lorsqu’on arrive à communiquer avec des employés (par opposition à une messagerie automatisée) au sujet de questions de fiscalité, il est difficile de trouver quelqu’un qui soit prêt à offrir des conseils définitifs ou à assumer la responsabilité des conseils offerts; de plus, il est impossible d’obtenir le nom des membres du personnel. Un commentaire en ligne suggérait que « des réponses écrites qui lient [le ministère et] la correspondance par courriel » devraient devenir la norme. Il est à noter que le gouvernement s’est engagé, dans le budget fédéral de 2011, à ce que l’Agence du revenu du Canada fournisse des réponses écrites aux questions de nature fiscale reçues en ligne sur le site Mon dossier d’entreprise.

Dans un autre commentaire en ligne, un propriétaire d’entreprise a déclaré qu’il avait demandé et reçu une explication sur la façon de traiter la revente d’articles d’occasion en fonction des règlements sur les impôts, et qu’il avait procédé selon les conseils reçus. Cependant, lors de la vérification, on l’avait informé qu’il était dans l’erreur et qu’il devait de l’impôt. Bien qu’il ait déclaré que les conseils initiaux fournis – dans le cas présent – par écrit, avaient été reproduits aux fins d’examen, le vérificateur l’aurait informé qu’il aurait dû réaliser que l’information était fautive et que, par conséquent, il n’avait pas d’autre choix que de payer les impôts supplémentaires. Il a conclu son commentaire en écrivant : « c’est pourquoi j’avais posé la question en premier lieu ».

Dans un ensemble de préoccupations connexes, les propriétaires d’entreprises ont également indiqué que les organismes de réglementation devraient être responsables de corriger leurs propres erreurs. Un entrepreneur a signalé en ligne que, bien qu’il ait déposé ses impôts correctement, on lui a dit que, parce que ses dates de fin d’exercice avaient changé d’une journée (allégation qu’il a contestée), il devrait déposer une nouvelle déclaration. Il a déclaré qu’il avait payé des frais comptables et passé lui-même beaucoup de temps afin de déposer de nouveau un autre formulaire – à présenter zéro revenu pour une journée et à déposer un nouveau formulaire en fonction des dates inexactes « pour plaire aux agents du gouvernement ». Il a également prétendu avoir fourni la preuve que les dates sur lesquelles les organismes de réglementation fondaient leurs décisions étaient inexactes. « Cela leur était égal », a-t-il déclaré, « et ils ont même dit qu’ils n’y pouvaient rien et ont demandé ce que j’allais faire à ce sujet. Quelle réaction! », a-t-il conclu, « et aucune bonne façon de résoudre les problèmes avec eux. Il n’y a pas de responsabilisation ni de voies appropriées pour résoudre des problèmes qui, pour commencer, sont une erreur du gouvernement. »

Nombre des personnes qui ont formulé des commentaires ont indiqué que les ministères et les organismes de réglementation eux-mêmes avaient le devoir de répondre des décisions de leurs employés. « Il doit y avoir une plus grande responsabilisation de la part du gouvernement », comme le notait un participant sur le site Web, « en ce qui a trait aux personnes qu’il embauche et un facteur de visibilité amélioré. Malheureusement, le traitement de tous les paiements de programmes dépend souvent du point de vue personnel de chaque personne qui revoit les formulaires et prend une décision fondée sur son parti pris particulier, ce qui donne lieu à d’énormes écarts... »

Les participants s’entendaient également jusqu’à un certain point pour dire que les processus d’appel inadéquats à l’égard des décisions gouvernementales représentaient un facteur du manque de responsabilisation. S’il y avait un meilleur accès à des mécanismes d’appel efficaces – stipulés dans la réglementation et disponibles en pratique – les organismes de réglementation de première ligne veilleraient davantage, selon les participants, à rendre des décisions pour lesquelles elles pourraient devoir répondre.

Coordination entre les organismes de réglementation et fardeau cumulatif

Le problème de coordination entre les organismes de réglementation a été effleuré brièvement au cours de la discussion sur le fardeau administratif, car il est à la base de cet irritant dans une large mesure. Les participants nous ont dit, à maintes reprises, que souvent, le gouvernement semble fonctionner en cloisonnement administratif lorsqu’il s’agit de règlements. Cette redondance donne lieu à des situations où de nombreux organismes de réglementation différents analysent les problèmes et les exigences; conçoivent, consultent, mettent en œuvre et appliquent les règlements; et se prononcent sur les problèmes et entendent les appels – en grande partie en vase clos, bien que souvent, les problèmes se chevauchent et s’appliquent aux mêmes entreprises et secteurs industriels. La possibilité de redondance, d’inefficacité, de confusion et de contradiction est élevée.

À Charlottetown, une analogie au domaine de la construction a été évoquée pour décrire les chevauchements; lorsque l’on refait les toitures, il est bien plus simple à court terme de poser des couches de bardeau l’une par-dessus l’autre, en n’enlevant jamais les couches du dessous. Toutefois, si la maison prend feu, il devient beaucoup plus difficile de traiter les problèmes sérieux qui en découlent.

Un participant de Vancouver s’est plaint du chevauchement fédéral concernant les institutions privées d’enseignement des langues. « Industrie Canada joue un rôle en faisant la promotion du secteur, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international joue un rôle en aidant à faire la promotion du secteur à l’étranger, Patrimoine canadien est engagé, car il a un rôle à jouer dans l’enseignement des langues au Canada, et Citoyenneté et Immigration Canada a un rôle à jouer en ce qui concerne l’approbation des visas des étudiants étrangers qui souhaitent entrer au Canada », dit‑il. Cependant, selon les participants, leur façon de penser ne s’harmonise pas toujours et les ministères ne collaborent pas nécessairement.

À Charlottetown, des participants du secteur des biosciences nous ont dit qu’au moins trois organisations distinctes sont responsables des règlements liés à leur entreprise, mais qu’ils semblent travailler séparément. Les entreprises nous ont dit que, souvent, elles ne peuvent déterminer quelle organisation est responsable d’une question donnée. On a signalé que les organisations disaient des choses différentes, utilisaient un langage distinct en communiquant et en fournissant des interprétations différentes, et ce, même lorsqu’elles demandent essentiellement les mêmes renseignements. Les entreprises, surtout les petites entreprises, ne disposent pas des ressources leur permettant d’interagir avec le gouvernement lorsque les choses sont aussi compliquées. L’avis communiqué était que, si un ministère particulier est l’organisation responsable des approbations environnementales, par exemple, alors il doit être « bien plus qu’un simple observateur ».

Un participant sur le site Web a décrit son entreprise comme étant un fabricant d’aliments aquacoles pour utilisation en Ontario. Son point de vue était qu’il n’est pas clair si cette industrie est réglementée en tant que pêche, forme d’agriculture, type de ressource naturelle ou si l’aquaculture était dans l’ensemble considérée comme un enjeu environnemental. Sa conclusion était qu’il « n’y a pas d’organisme de réglementation, de règlement ou de moyen d’appel clair, au sein d’un milieu de réglementation obscur. »

À Halifax, un représentant des autorités portuaires a signalé que dans l’industrie du transport maritime, l’autorité fédérale couvre l’environnement, la gestion des pêches, les transports et les limites de douanes, et que les organismes de réglementation de ces quatre secteurs ont des approches particulières et qu’ils font tous des demandes de renseignements différentes. À la suite de ces situations multidimensionnelles qui se chevauchent horizontalement, un participant en ligne a noté que « les ministères passent de sept à huit mois à se demander les uns les autres des permissions d’approuver une proposition qui leur a été présentée afin que leur ministère soit « couvert ».

Le manque de rapidité d’exécution et de clarté, et les demandes multiples pour les mêmes renseignements n’étaient pas les seules conséquences de ces situations de chevauchement. Le manque d’harmonisation perçu et les contradictions inhérentes étaient encore plus difficiles à traiter. Des préoccupations ont été exprimées, par exemple, à l’égard de l’importation et de l’exportation des produits de santé naturels. On a prétendu que les règlements sur les produits de santé sont perçus différemment par le ministère qui met en place les règlements qu’ils le sont par l’organisme qui les interprète aux fins des douanes. L’argument était que « l’esprit des lois et des règlements [tel que compris par] le ministère, et la manière dont ils sont interprétés à la frontière peuvent être très différents ».

L’exigence du gouvernement visant à accroître la sécurité aux aéroports a nécessité l’embauche de plus de personnel – une demande, qui à son tour, a mené à l’obtention d’autorisations de sécurité supplémentaires. Cependant, selon l’un des participants de St. John’s, il faut de trois à six mois pour obtenir des autorisations de sécurité du gouvernement et, donc, ce dernier les empêche d’atteindre rapidement ses propres objectifs aux aéroports. Les entreprises de sécurité seraient disposées à offrir davantage de services, et ce, plus rapidement, mais on les aurait empêchées de le faire.

Un deuxième exemple sur le plan de la sécurité provient également de St. John’s. Le personnel travaillant dans ce secteur doit être agréé et, pour obtenir une attestation, il doit satisfaire aux exigences médicales et de mobilité. Les employés qui ne sont plus en mesure d’exécuter toutes les fonctions de leur poste, en raison de problèmes de santé ou d’invalidité, ne peuvent selon les participants conserver leur attestation, et ne peuvent donc exécuter légalement les tâches qui constituent la majorité du travail disponible. D’autre part, cependant, en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, les entreprises ont l’obligation d’offrir des mesures d’adaptation aux employés souffrant de blessures, de maladie ou d’invalidité. Cela devient alors une question juridique et de droits de la personne. L’argument était que de telles situations coûtent environ 200 000 $ par année à l’entreprise de sécurité et que le processus d’attestation ainsi que les exigences en matière des droits de la personne doivent être harmonisés; les entreprises signalent que, présentement, elles ne peuvent se conformer aisément aux deux ensembles d’exigences.

Les observations finales sur la question des chevauchements de compétence entre les organismes de réglementation fédéraux proviennent d’un participant sur le site Web qui a suggéré que « la main droite ne sait pas ce que la main gauche fait. Personne à l’échelle fédérale ne comprend… les autres des divers ministères; par conséquent, aucune aide n’est disponible pour décoder la situation dans son ensemble. Même les avocats ne parviennent plus à comprendre! » Un deuxième commentaire nous a avisés qu’il faut qu’il y ait « quelqu’un ayant la compétence de déléguer des responsabilités particulières et de coordonner les activités de divers organismes de réglementation. »

Dans une large mesure, le fardeau cumulatif découle du fait que plusieurs intervenants fédéraux réglementent les mêmes domaines ou des domaines qui se chevauchent, et ce, pour les mêmes industries, ainsi que de la tendance perçue que les organismes de réglementation ont une faible tolérance au risque. Ces deux sources ont fait l’objet de discussions. Cependant, un certain nombre d’autres observations peuvent également faire la lumière sur ce problème.

Parfois, la source de difficulté semble être une incapacité simple et apparente de partager des renseignements entre les organismes de réglementation. Par exemple, un participant de St. John’s nous a dit que « 50 p. 100 des renseignements demandés lors de sondages réguliers auprès des entreprises concernent des renseignements déjà envoyés pour le suivi des impôts et du revenu; et un participant sur le site Web suggère que « les ministères dont les responsabilités se chevauchent devraient partager leurs bases de données et examiner les règlements, de sorte qu’ils ne soient pas contradictoires ».

À d’autres moments, le problème semble être un refus de travailler conjointement ou peut‑être un manque de mécanisme permettant de le faire. Par exemple, le processus d’approvisionnement fédéral a été mentionné à la table ronde organisée à Ottawa comme étant encombrant et inefficace, car il est encore administré en grande partie sur papier et, surtout, parce qu’il n’y pas de coordination des exigences d’approvisionnement entre les ministères; les entreprises individuelles, il a été dit, doivent approcher chaque ministère séparément.

Un exemple semblable a été fourni par un représentant de l’industrie de la construction qui a discuté, à la table ronde organisée à Vancouver, des frustrations inhérentes aux multiples processus d’enquêtes de sécurité non coordonnée pour les travailleurs inclus dans les soumissions de contrats gouvernementaux. Ces processus ont été définis comme étant « onéreux en temps et en argent lorsqu’il s’agit d’entreprendre divers processus d’enquête de présélection pour chaque ministère fédéral. » À la lumière de ces coûts, il a été suggéré que de nombreux petits entrepreneurs s’abstiennent tout simplement de soumissionner pour des projets fédéraux. Dans leur présentation conjointe par écrit, la Vancouver Regional Construction Association et l’Association canadienne de la construction étaient fortement d’accord, et ces dernières ont indiqué que les enquêtes redondantes sont « extrêmement coûteuses et qu’il s’agit d’un processus que la plupart des ministères n’ont pas besoin. » Elles spéculent sur le fait que « si un employé peut travailler dans une base du ministère de la Défense nationale ou une centrale nucléaire, il n’y a aucune raison pour [qu’il] doive se soumettre de nouveau au processus de sécurité lorsqu’il travaille dans un aéroport national ».

Les participants aux tables rondes ont signalé que le fardeau était parfois lié à un manque général de possibilités permettant aux entreprises d’obtenir des exemptions, même lorsqu’il semble logique de les leur accorder. À Halifax, un participant a recommandé que « le bon sens doit prévaloir plus tôt. Il doit y avoir une volonté manifeste d’ouverture et de souplesse au lieu de tout régler par la force. Par exemple, les exemptions aux règlements ou à certains aspects de ces derniers devraient être élargis, surtout lorsqu’il a été déterminé qu’il y a peu de risques. » Cependant, à St. John’s, les participants ont proposé qu’« il est plus simple de répondre à un sondage [d’entreprise à participation obligatoire] par exemple, que de passer par le processus visant à en être exempté. » On a perçu qu’il existe fort peu de souplesse dans le système de réglementation.

Un dernier problème pouvant être noté dans le cadre de la discussion sur le fardeau cumulatif est le refus perçu des organismes de réglementation canadiens d’accepter des approbations de produits émises par nos partenaires commerciaux. De nombreux exemples fournis indiquaient que, si les risques sont faibles, et si la science ou les autres exigences d’approbation étaient aussi rigoureuses que celles que nous appliquons nous‑mêmes, alors les normes des partenaires commerciaux devraient être acceptées comme étant équivalentes aux normes canadiennes. Selon des entrepreneurs de nombreux secteurs, cette décision constituerait un énorme avantage en vue d’accélérer les divers processus afin de soutenir la recherche et le développement, de favoriser l’innovation, de présenter de nouveaux produits sur le marché et d’importer des marchandises au Canada. Il faciliterait également l’utilisation des produits d’intrants (tels les pesticides à usage agricole) et permettrait d’offrir les mêmes conditions à nos propres producteurs. Comme l’a signalé un participant sur le site Web, « l’application rigoureuse de la démarche scientifique est universelle, et si nos partenaires commerciaux disposent de processus réglementaires semblables aux nôtres qui mettent à l’essai, évaluent et accordent un permis afin qu’un produit soit utilisé dans leur domaine, alors ici au Canada, nous devrions accepter ces résultats scientifiques et accélérer l’acceptation du produit, afin que notre industrie demeure concurrentielle ».

Attention aux réalités de l’industrie

De nombreux exemples ont été fournis, tout au long des consultations, sur la façon dont les organismes de réglementation ont de la difficulté à comprendre les industries qu’ils réglementent – ou, plus précisément, l’incidence que divers aspects des exigences réglementaires auraient, ou ont déjà eue, sur le secteur. La plupart de ces exemples ne traitent pas du fardeau consistant à se conformer aux exigences des règlements, mais aux politiques de réglementation elles‑mêmes. Nous les aborderons à la section « Irritants non prévus aux termes de notre mandat ».

En ce qui concerne l’administration de règlements, de nombreux répondants étaient d’avis que les organismes de réglementation ne parvenaient tout simplement pas à demeurer au fait des changements intervenant au sein de l’industrie, en raison de la vitesse à laquelle ils se produisent – plus particulièrement pour ce qui est de la technologie, des substances biologiques, des produits de santé et des industries pharmaceutiques – et en raison de l’expertise nécessaire afin de comprendre les innovations et le contexte de l’industrie. Par conséquent, les participants ont indiqué que les décisions sont retardées pendant de longues périodes et le système accuse du retard.

Par exemple, un représentant du secteur des produits de santé du Québec qui a fait une contribution par l’entremise du site Web a affirmé que l’organisme de réglementation « a eu du mal à atteindre des résultats significatifs depuis 2004; son retard d’environ 10 000 demandes est relativement constant depuis 2006. Le résultat net, c’est que la majorité des entreprises [qui] offrent habituellement un vaste choix de produits novateurs coupe désormais leur gamme de produits d’au moins la moitié. Les nouveaux produits qui arrivent sur le marché ne sont plus novateurs – et les petites entreprises cessent leurs activités. Le marché noir des produits de santé naturels non brevetés est en pleine expansion, et les consommateurs sont forcés de commander auprès d’autres marchés (comme aux États‑Unis), au lieu d’acheter localement ».

À la table ronde organisée à Halifax, un importateur d’huiles de poisson oméga‑3, utilisées dans la fabrication de produits de santé, a signalé que les organismes de réglementation semblent n’avoir aucune idée de la façon de classer leur produit et que, par conséquent, ils avaient décidé de les réglementer en tant que fruits de mer, catégorie pour laquelle des règles et des règlements existaient déjà. On a souligné que ce genre d’obstacle fait en sorte que l’industrie évite le Canada comme lieu de fabrication, privant ainsi l’économie de millions de dollars possiblement.

Des phytostérols – substances d’origine naturelle qui réduisent le cholestérol – auraient été développés pour le marché canadien en 1998, seulement trois ans après leur développement initial en Finlande. Bien qu’ils aient été approuvés pour la vente aux États-Unis en 1999 et dans l’Union européenne en l’an 2000, on a dit que leur mise en marché au Canada n’a été approuvée qu’en 2010 – soit 15 années après avoir été synthétisés pour la première fois. On s’interroge sur les motifs de retards aussi longs dans le processus d’approbation au Canada, étant donné que les connaissances scientifiques sont les mêmes dans tous ces territoires de compétence.

À Charlottetown, on nous a dit que, dans le secteur pharmaceutique et celui de la biotechnologie, les ingrédients actifs doivent être classés par catégorie en produits chimiques et en entités biologiques, puis inscrits sur la Liste intérieure des substances du gouvernement. Au début des années 1980, lors de la mise à jour des règlements, on a entrepris d’établir une liste exhaustive des matières existantes afin de simplifier la conformité. Depuis, lorsqu’une nouvelle matière est introduite, une demande doit être déposée afin que la substance soit inscrite sur cette liste. Or, le problème vient du fait que les substances biologiques semblent, en grande partie, avoir été omises de la Liste intérieure des substances, qui comprenait, semble-t-il, 30 000 produits chimiques, mais seulement 30 organismes biologiques. Par conséquent, chaque fois qu’une entreprise utilise un nouveau produit biologique à des fins de fermentation, elle doit entreprendre, a-t-on expliqué, de longues démarches pour préparer la documentation exigée et déposer une demande auprès de l’organisme de réglementation. Le respect de ce processus suscite beaucoup de frustrations, car on dit que les produits biologiques sont la plus récente technologie de choix pour l’industrie, et parce que les entreprises doivent dépenser leurs propres ressources pour mener à bonne fin le dépôt de ces demandes.

Un commentaire en ligne faisait valoir que « la pensée centrée d’Ottawa, ainsi qu’un manque de connaissances opérationnelles de la part des rédacteurs de politiques et de lois », était problématique. « Si ces choses ne sont pas mises à l’épreuve en fonction de la réalité des coûts et de l’efficacité, ce qu’on a », dit-il, « [c’est] un groupe [qui] rédige des règlements, mais qui n’y [est] pas nécessairement assujetti. » Selon lui, cette façon de faire constituait « une proposition idéale de mauvais règlements. Si ceux qui les promulguent devaient partager les difficultés, ils auraient peut-être une tout autre idée du ‘comment’ ». Il a poursuivi en disant que les organismes de réglementation ont besoin de « quelques personnes qui ont travaillé sur le terrain pour mettre la réalité à l’épreuve », et il a conclu qu’ils « doivent également mieux choisir et mieux former les employés touchés, et que cette formation doit comprendre la familiarisation avec le côté opérationnel de leurs organisations. »

Irritants non prévus aux termes de notre mandat

Tel qu’indiqué, nous avons demandé aux entreprises qui ont participé à nos consultations aux tables rondes, par l’entremise de notre questionnaire en ligne et de présentations écrites, de nous faire part des principaux irritants relatifs à la paperasse. Comme il est mentionné dans la section précédente, bon nombre de ces irritants ont trait aux exigences des règlements et des autres programmes gouvernementaux obligatoires. Ces exigences entrent carrément dans les limites de notre mandat. D’autres préoccupations soulevées par les participants, bien qu’elles soient très importantes pour les entreprises, ne sont pas particulièrement liées à notre mandat. Les irritants de ce genre dont nous avons entendu parler peuvent être classés dans quatre catégories fondamentales, soit :

  • les questions relatives à la politique de réglementation elle-même, plutôt que le fardeau de conformité découlant de ces règlements;
  • les exigences des politiques ou des programmes facultatifs où les participants ont indiqué que les règlements (avec un petit « r ») imposaient un lourd fardeau aux entreprises qui s’inscrivent au programme;
  • les questions relatives à la coordination et à la coopération fédérales-provinciales en ce qui a trait aux règlements ou aux exigences des programmes facultatifs;
  • les questions liées aux exigences des règlements ou des programmes facultatifs qui font déjà l’objet d’un examen ou qui sont déjà abordées en vertu des initiatives fédérales visant à rationaliser ou à améliorer les processus.

En tant que Commission, nous nous engageons à faire en sorte que ces questions, définies par les entreprises comme étant des préoccupations prioritaires, soient portées à l’attention des personnes qui ont le pouvoir et la responsabilité à l’égard des programmes pertinents. Par conséquent, nous avons jugé important d’illustrer brièvement dans le présent rapport ce que nous avons entendu dans chacun de ces quatre domaines. Nous recommanderons au gouvernement de soumettre ces préoccupations aux ministres ou aux organismes responsables aux fins d’examen et pour y donner suite, le cas échéant.

Irritants relatifs aux questions stratégiques issues des règlements

Les règlements existent sur deux plans. Premièrement, ce sont des énoncés de politique, liés à des lois du Parlement et qui ont force de loi. Sur ce plan, les règlements constituent un moyen principal permettant au gouvernement d’atteindre ses objectifs. Bien que les entreprises comprennent souvent cet aspect des règlements, elles participent de façon beaucoup plus directe sur le plan pratique de la mise en œuvre quotidienne. Sur ce plan, les règlements constituent un ensemble de règles à respecter et d’exigences à satisfaire. Ce sont en grande partie des activités contraignantes liées à ces règles et à ces exigences qui suscitent les préoccupations que nous avons présentées jusqu’ici.

Cependant, les participants ont également soumis des questions liées aux objectifs stratégiques eux-mêmes et à la pensée sous-jacente à ceux-ci. Nombre de participants avaient des préoccupations à l’égard des politiques fiscales et de la mise en œuvre de la taxe de vente harmonisée. D’autres se sont dits préoccupés par les niveaux de salaire minimum, et d’autres encore, par le fait que l’organisme de réglementation des médicaments d’ordonnance, des médicaments en vente libre et des produits de santé naturels avait choisi de les classer et de les réglementer différemment. La question de l’aquaculture étant réglementée en vertu de la Loi sur les pêches a également été soulevée. La loi de base et les règlements connexes, prétendait-on, sont inappropriés, étant donné que l’aquaculture est mieux assimilée en tant qu’un aspect de l’agriculture.

Dans ces cas, la question n’était pas les règlements eux-mêmes, ni même le fardeau connexe en matière de conformité, mais les positions de politiques sous-jacentes, ainsi que la façon dont les nuances ou les interprétations de ces positions ont été appliquées à des entreprises précises.

Irritants relatifs à d’autres politiques et programmes (facultatifs)

Les participants ont également formulé des commentaires sur les irritants relatifs aux politiques et aux programmes auxquels ils s’inscrivent de façon volontaire, mais une fois qu’ils ont présenté la demande, ils se heurtent à des processus et à des règles bureaucratiques. Étant donné que ces politiques et programmes ont, dans bien des cas, été mis sur pied dans le but de soutenir les entreprises, nombre de nos participants possèdent une vaste expérience de ces programmes et politiques.

Par exemple, la tâche de faire entrer des travailleurs étrangers temporaires au Canada pour s’attaquer au problème de trouver et de maintenir en poste des employés représentait des fardeaux administratifs, étant donné que les renouvellements de visas prenaient, semble-t-il, plus de temps que les demandes initiales. Le problème serait associé à des séries d’« exclusions techniques mineures » qui changent constamment, ce qui fait en sorte, nous a-t-on dit, que des travailleurs retournaient souvent dans leurs pays d’origine – aux frais de l’employeur – et devaient reprendre tout le processus de demande. Un autre irritant sérieux touchait la nécessité d’obtenir des règles, d’un autre ministère, sur l’adéquation de l’accès au programme, ainsi que des approbations axées sur l’échelle salariale et les taux de chômage pour les secteurs ciblés du pays.

Nombre de petites entreprises ont indiqué qu’un crédit d’impôt et d’autres programmes d’aide financière étaient nécessaires à leur viabilité financière et que, pour être utile, cette aide devrait être stable, prévisible et rapide. Cependant, à de nombreuses reprises tout au long de nos consultations, nous avons entendu dire que le fardeau administratif, les longues périodes d’attente en vue d’une décision, l’application incohérente des critères et les montants de financement variables occasionnaient des problèmes à un point tel que les organisations cessaient, dans certains cas, de demander un soutien. Ces rapports s’appliquaient à une gamme d’initiatives volontaires allant des programmes d’organismes de développement régional aux programmes de crédit d’impôt, comme celui lié aux activités de recherche scientifique et de développement expérimental (RS‑DE) et les remboursements de la TPS.

Irritants relatifs à la coordination et à la coopération fédérales, provinciales et territoriales (règlements et programmes facultatifs)

Nombre des questions dont nous avons entendu parler – tant dans le secteur des programmes que dans le secteur réglementaire – ne relevaient pas entièrement du gouvernement fédéral; elles étaient plutôt de compétence partagée avec les provinces. Le gouvernement collabore activement avec les provinces et les territoires sur les questions de ce genre, et nous les porterons à l’attention des ministres ou des organismes fédéraux-provinciaux-territoriaux compétents, tel le Comité sur le commerce intérieur, qui a un sous-comité d’harmonisation des normes et des règlements.

Une vaste gamme de préoccupations ont été soulevées. Par exemple, les difficultés de satisfaire aux exigences de multiples ordres de gouvernement relativement aux évaluations environnementales ont constitué l’une des plaintes les plus courantes. À cet effet, les participants se demandaient si le gouvernement fédéral pourrait respecter les normes et évaluations provinciales, éliminant ainsi le dédoublement de certains projets. En outre, on a souligné les problèmes liés au fait de traiter avec de nombreux organismes de réglementation en matière de sécurité. En outre, les participants ont mentionné les difficultés d’expédier de l’alcool au-delà des frontières provinciales à la suite de l’adoption de la Loi fédérale de 1928 sur l’importation de boissons : ils ont demandé au gouvernement fédéral d’« intervenir et d’annuler les lois archaïques concernant les boissons alcoolisées » qui, bien qu’elles soient établies par le gouvernement fédéral, sont appliquées par les provinces.

Une autre question liée aux compétences souvent soulevée a été celle des règles sur les heures de service qui constitue une partie du Code national de sécurité régissant le transport par camion au Canada. Ces règles – qui diffèrent de celles des provinces – sont toutefois appliquées à l’échelle provinciale et placeraient les entreprises réglementées par le gouvernement fédéral en désavantage concurrentiel par rapport à celles régies par le gouvernement provincial. De même, on a dit que la réglementation sur les poids et mesures fluctue d’une province à l’autre, et les participants ont demandé au gouvernement fédéral de jouer un rôle de chef de file en abordant ces éléments transfrontaliers qui entravent la réussite des entreprises.

Irritants associés aux règlements et aux programmes examinés en vertu des initiatives fédérales actuelles

Comme nous l’avons fait remarquer, de nombreuses initiatives du gouvernement fédéral sont en cours en ce qui a trait à la rationalisation des règlements en vue de réduire le fardeau en matière de conformité. Dans tous les cas, nous recommandons de consulter les organisations qui administrent ces initiatives; tous les irritants dont nous avons entendu parler relèvent de leurs domaines de responsabilité. Nous collaborerons avec ces organisations afin d’appuyer leurs réflexions et leurs analyses chaque fois que notre aide peut s’avérer utile.

Par exemple, les nombreux commentaires que nous avons reçus à l’égard du programme de recherche scientifique et de développement expérimental (RS‑DE) sont présentement transmis au ministre responsable du groupe d’experts sur l’Examen de soutien fédéral en recherche-développement. Le mandat de ce groupe consiste à examiner le soutien qu’apporte le gouvernement fédéral à la recherche et au développement pour l’innovation dans le secteur privé. Toutes les préoccupations relatives aux évaluations environnementales et aux consultations avec des Autochtones d’envergure, dans la mesure où elles ont une incidence sur les grands projets relatifs aux ressources, sont transmises au Bureau de gestion des grands projets. Quant aux questions relatives au fardeau de la réglementation associé aux processus d’importation-exportation canado-américains, nous travaillons de concert avec le Conseil de coopération en matière de réglementation, organe que les deux pays doivent utiliser pour simplifier les règles et éliminer les formalités administratives qui nuisent au commerce transfrontalier et augmentent les coûts pour les entreprises et les consommateurs. Parmi les exemples de questions pertinentes pour ce groupe, on trouve notamment les programmes qui facilitent la circulation transfrontalière en ce qui a trait aux formalités douanières, ainsi que l’harmonisation des normes technologiques et/ou scientifiques relatives aux produits qui circulent entre le Canada et les États-Unis.

Incidences des irritants sur la réussite des entreprises

De nombreux participants nous ont dit que les coûts inutiles et la frustration associés à la conformité aux exigences de certains règlements ou de certains programmes obligatoires rendaient les entreprises moins concurrentielles au Canada et à l’échelle internationale. Nous comprenons que de nombreux facteurs favorisent la réussite des entreprises ou l’entravent. Les formalités administratives ne représentent que l’un d’entre eux. Cela étant dit, nous sommes touchés par l’opinion répandue que, lorsque les règlements sont conçus, appliqués ou contrôlés de façon médiocre, ils constituent un frein à la capacité de l’entreprise de livrer concurrence. Ce point de vue est encore plus marqué lorsque les incidences des formalités administratives sont associées aux préoccupations soulevées par l’entreprise relativement à d’autres pratiques bureaucratiques qui, à vrai dire, ne sont pas liées aux exigences des règlements ni aux programmes obligatoires.

On nous a dit que la paperasse et d’autres exigences bureaucratiques contraignantes peuvent faire en sorte qu’il soit plus difficile pour les entreprises de réussir. En plus du défi consistant à réduire au minimum les coûts indirects déjà discutés, on a dit que ces derniers rendent encore plus coûteux et frustrant le fait de trouver et de maintenir en poste les bons employés, d’accéder à du financement, de rivaliser en fonction de règles commerciales équitables, d’effectuer de la recherche et du développement en vue d’innover, de se développer et d’exploiter les occasions, et de percer de nouveaux marchés.

Tout au long de nos consultations, les dirigeants d’entreprises nous ont dit que les exigences obligatoires des programmes et les règlements gouvernementaux relatifs à l’emploi rendent la tâche de trouver et de maintenir en poste les bons employés plus difficile qu’elle ne pourrait l’être.

Les participants nous ont dit que les retenues à la paie et leur suivi demandent beaucoup de temps et d’argent – de fait, ils sont si onéreux qu’ils empêchent parfois les entreprises d’embaucher. Nous avons entendu parler de méthodes prêtant à confusion à l’égard des avantages imposables qui varient en fonction de la Loi de l’impôt sur le revenu, de la Loi sur l’assurance-emploi et du Régime de pensions du Canada. On estimait que certaines exigences – par exemple, l’établissement de rapports hebdomadaires sur l’assurance-emploi, alors que 80 p. 100 des entreprises paient leurs employés à la quinzaine – imposent un fardeau sans justification.

Les problèmes liés au Programme des travailleurs étrangers temporaires, dont il a été question précédemment à la section « Irritants relatifs à d’autres programmes et politiques », ont également eu une incidence sur la capacité des entreprises à embaucher et à maintenir en poste des employés.

Le gouvernement offre plusieurs types d’aide financière – par exemple, des subventions, des contributions, des crédits d’impôt et des remboursements – qui sont essentiels aux petites entreprises, en particulier lors du démarrage. Bien que les participants aient reconnu qu’aucun de ces types d’aide ne touche les règlements et que la participation n’est pas obligatoire, nous avons entendu de nombreuses préoccupations au sujet du fardeau en matière de conformité quant à ces programmes volontaires.

Certains participants ont avancé que les communications sur la façon de présenter une demande et l’endroit où le faire prêtaient à confusion, et que les programmes étaient « mal adaptés à leurs publics cibles ». À leur avis, la quantité de renseignements demandés pour une demande dépassait tout ce qui est requis en matière de diligence raisonnable, et les demandes manquaient de souplesse. Par exemple, les entreprises établies et à faible risque qui sont prospères depuis de nombreuses années étaient semble-t-il soumises aux mêmes processus de demande et d’examen que les nouvelles entreprises en démarrage pour divers programmes de subvention offerts par certains organismes fédéraux de développement régional.

Les préoccupations les plus sérieuses avaient trait aux retards dans les prises de décisions relatives au financement. Les entreprises prétendaient que les délais d’attente étaient tellement longs qu’elles avaient dépassé leurs propres échéanciers internes, avaient été obligées de s’endetter pour obtenir un financement provisoire, avaient manqué des conjonctures favorables pour se procurer des biens à commercialiser et, dans certains cas extrêmes, avaient même fait faillite. Dans certains cas, le montant du financement était, semble-t-il, si variable et si instable qu’il nuisait à la planification.

Finalement, les préoccupations des entreprises à l’égard du financement comprenaient l’incidence de certains règlements sur le financement du secteur privé : le temps, l’effort et l’argent consacrés à des coûts indirects improductifs pour satisfaire aux règlements gouvernementaux constituaient apparemment un moyen de dissuasion important aux yeux des investisseurs du secteur privé.

Lorsqu’il y a des conditions équitables, les entreprises qui se font concurrence sur le même marché en vendant les mêmes produits et services sont assujetties aux mêmes règles. Des chances égales de réussir favorisent l’effort, la concurrence, la productivité, l’investissement, l’innovation, la création d’emplois et les gains économiques chez les entrepreneurs. Cependant, les participants à la consultation ont indiqué que certains irritants les désavantageaient.

Nous avons entendu parler de différences entre les règlements – notamment ceux des organismes de réglementation du Canada par opposition à ceux des autorités de réglementation étrangères, ainsi que ceux du gouvernement fédéral par rapport à ceux des provinces et des territoires. Ces différences placent souvent les entreprises assujetties aux règlements fédéraux en désavantage concurrentiel. Ces différences étaient particulièrement pertinentes en ce qui a trait aux importations et aux exportations. Des exemples ont été présentés en ce qui a trait à l’électronique, aux équipements sportifs, à l’équipement de police, aux produits agricoles et aux pesticides. On prétendait qu’il serait préférable pour un fournisseur de produits de santé de fabriquer les produits à l’étranger et de les réimporter au Canada plutôt que d’en faire la production ici. Les propriétaires d’entreprises nous ont dit que les produits qui étaient acceptables aux fins d’exportation, selon le pays de destination, se voyaient parfois refuser la sortie du Canada en raison de nos propres règlements. Ils nous ont également dit que certaines composantes d’entrée très efficaces destinées à la production agricole ne sont pas approuvées aux fins de vente aux termes des exigences réglementaires canadiennes, mais ils peuvent servir à la culture de fruits et légumes frais aux États-Unis. Ces fruits et légumes frais sont ensuite réimportés au Canada pour être vendus dans les mêmes marchés que les fruits et légumes cultivés au pays. Dans le domaine des services, on nous a dit que, parfois, les destinations touristiques et les aéroports canadiens ne peuvent pas faire concurrence avec leurs équivalents américains en raison de pratiques réglementaires inégales.

La recherche et le développement (R. et D.) est une étude systémique et créative permettant d’améliorer les connaissances. L’innovation consiste à mettre en pratique ces connaissances. La R. et D. et l’innovation peuvent être des propulseurs clés de l’économie et peuvent faire progresser les affaires dans tous les domaines, car toute entreprise capable d’attirer de nouveaux clients et de répondre aux besoins de ses clients actuels grâce à de nouvelles idées aura un avantage concurrentiel.

Les gouvernements jouent souvent des rôles essentiels en matière de R. et D. et d’innovation lorsque des approbations sont nécessaires. Toutefois, à l’étape des consultations, nous avons été mis au courant de préoccupations relativement à l’imprévisibilité des décisions et aux retards touchant l’obtention des approbations, au point où on dit que ces problèmes entravent la commercialisation. Nous avons entendu que la majeure partie des retards dans l’obtention des approbations est liée à l’aversion pour le risque, alors que les entreprises ont besoin de règlements qui permettent de gérer adéquatement le risque, tout en favorisant le développement et le marketing de produits novateurs. On nous a dit que la majorité de la frustration était liée à l’incertitude du moment où l’approbation sera reçue et à la difficulté de préciser où le projet d’une entreprise en était quant au processus d’approbation. Le gouvernement peut également jouer un rôle en soutenant le financement lié à l’innovation. Cependant, dans ce domaine, la paperasse liée aux demandes et à l’établissement de rapports de suivi était considérée comme étant si complexe que les entreprises dépensaient une partie importante des remboursements du crédit d’impôt en matière de RS‑DE, par exemple, pour des consultants, afin de les aider à présenter leur demande et à se conformer.

Le chevauchement et le dédoublement parmi plusieurs organismes de réglementation ont été cités de nouveau comme étant des facteurs contributifs, comme l’ont été les lacunes grandissantes en matière d’expertise entre les organismes de réglementation et les entreprises dans les domaines de technologie avancée. La perception était que le système de réglementation ne peut pas se charger de la nouvelle science ni de la technologie de pointe (ni les organismes de réglementation eux‑mêmes ni les processus présentement en place) avec le prix payé par les entreprises qui désirent innover. On nous a dit que les organismes de réglementation offrent peu d’orientation sur ce que les entreprises doivent faire ou quels programmes ou processus existent pour mettre de nouveaux produits sur le marché.

En général, la croissance permet aux entreprises de demeurer saines, et pourtant, la Commission a été mise au courant de situations dans lesquelles la paperasse associée à d’autres règlements ou à d’autres processus bureaucratiques semblait limiter la croissance. En grande partie, il s’agit d’une question de rapidité d’exécution, où l’on dit que les approbations réglementaires prennent tellement de temps que l’occasion d’affaires a sensiblement changé ou qu’elle est passée. Cette situation a été citée comme étant un problème pour les projets liés au développement des terres et des ressources, à l’aquaculture, au pétrole et au gaz naturel, aux produits pharmaceutiques, aux produits de santé et à la fabrication automobile.

Parfois on a dit que les retards, la complexité, la confusion et le remaniement découlaient du manque d’harmonisation et de cohérence entre les organismes de réglementation et les règlements. Dans certains cas, les participants ont indiqué des écarts entre les connaissances et les attentes. Par exemple, un participant sur le site Web fait mention d’un ministère exigeant la conformité aux règlements sans même avoir en place de normes relatives aux éléments probants. « Comment pouvons-nous nous conformer », a demandé le participant, « alors que le ministère ignore ce à quoi nous devons nous conformer? »

Le chevauchement fédéral, provincial et/ou territorial a aussi été cité comme un autre facteur problématique, particulièrement à l’égard des évaluations environnementales. Un homme d’affaires de Gatineau, au Québec, a avancé que l’utilisation du processus d’approvisionnement fédéral peut exiger d’une entreprise des semaines de préparation pour soumissionner sur un seul projet. Tout comme dans le cas de nombreux autres facteurs, de plusieurs participants ont lié ces expériences à l’aversion pour le risque de la part des organismes de réglementation et des ministères.

Le Canada accorde un intérêt marqué au développement des exportations et à la promotion des entreprises qui ont en vue les marchés internationaux, les besoins et les demandes des consommateurs, ainsi que les nouvelles technologies, les idées novatrices et la concurrence. Toutefois, les participants à nos consultations ont souvent indiqué que le fardeau de la réglementation faisait obstacle aux efforts de développement de nouveaux marchés.

Par exemple, même si de nombreux participants ont noté des améliorations apportées à des programmes en vue d’accélérer les mouvements transfrontaliers des personnes et des marchandises, on dit qu’elles génèrent encore de la paperasse inutile. Les participants ont exprimé des préoccupations touchant la conformité aux programmes « pour expéditeurs fiables », qui visent à faciliter la circulation des camions à la frontière canado-américaine. Les participants à Montréal ont soulevé la question du fardeau administratif dans le contexte des enjeux en matière de sécurité frontalière qui ont mené à des charges de travail supplémentaires pour tous les modes de transport, et un participant de la ville de Québec nous a avisés qu’une vague croissante de règlements liés aux importations et exportations envenimait les relations avec les clients à l’étranger.

Dans d’autres circonstances, il a été suggéré que les règlements – par exemple, l’utilisation de la liste de marchandises à double usage – doivent être mis à jour plus rapidement afin d’améliorer le rendement des exportations. Toutefois, le plus grand nombre d’observations que nous avons reçues pour ce qui est de faire parvenir les produits à de nouveaux marchés, touchaient le problème de l’harmonisation entre les administrations. Des exemples sous-jacents à ces commentaires nous sont parvenus de diverses industries, notamment, des producteurs de vin, ceux qui participent au camionnage transcanadien et les propriétaires d’entreprises qui doivent faire face aux écarts quant aux règles et aux règlements fiscaux entre les frontières fédérales, provinciales et territoriales.

Pratiques exemplaires à reproduire

De par sa conception, la Commission a amplement entendu les préoccupations et les plaintes des entreprises alors qu’elles sont confrontées à la paperasse, mais il est bon de noter que nous avons également obtenu des compliments non sollicités. Ils portaient sur la façon selon laquelle certains ministères avaient mis en œuvre leurs règlements, politiques et programmes, et étaient connus pour leurs pratiques exemplaires qui pourraient être suivies ou reproduites alors que les ministères répondent aux préoccupations présentées à la Commission.

Un certain nombre de programmes fédéraux ont été cités comme des programmes pouvant aider les entreprises à bénéficier des programmes gouvernementaux ou à présenter une demande d’aide. Le Programme d’aide à la recherche industrielle, avec ses conseillers en technologie industrielle ayant reçu une excellente formation, et le site Web PerLE, qui fournit un guichet unique pour obtenir des renseignements sur les permis fédéraux, provinciaux et territoriaux, ont été cités à titre d’exemples. D’autres services en ligne ont également été bien reçus, notamment les améliorations apportées aux applications Mon dossier et Mon dossier d’entreprise ainsi qu’à la production des déclarations de TVH en ligne de l’ARC. Le Bureau de gestion des grands projets a aussi été reconnu pour son aide auprès des entreprises qui ont eu à faire face aux évaluations environnementales des différents organismes de réglementation fédéraux, ce qui a permis d’accélérer considérablement le processus. Certains programmes pour expéditeurs fiables comme EXPRES, NEXUS (un programme canado-américain conçu pour accélérer le passage à la frontière canado-américaine des voyageurs préautorisés à faible risque), le Programme d’autocotisation des douanes, le programme de partenariat entre entreprises et services des douanes contre le terrorisme et Partenaires en protection sont aussi perçus comme ayant contribué à la réduction de l’encombrement des frontières, permettant ainsi aux agents des services frontaliers d’utiliser leurs ressources limitées pour des tâches plus importantes. L’étroite collaboration entre Santé Canada et Environnement Canada à l’égard du nouveau plan de gestion des produits chimiques a également été soulignée. Une approche envers les règlements axée davantage sur le rendement à Transports Canada a fait l’objet d’éloges. De nombreux participants ont mentionné avoir souvent transigé avec des fonctionnaires courtois et professionnels qui ont fait de leur mieux pour répondre aux besoins de tous leurs clients; par exemple, les agents du Bureau de liaison pour la Loi sur les aliments et les drogues de Santé Canada sont reconnus comme étant très efficaces.

Réponses précises aux principaux irritants

Les solutions proposées à des problèmes de réglementation particuliers de paperasse couvraient plusieurs catégories primordiales.

On a suggéré entre autres que, dans certains cas, les règlements peuvent être éliminés entièrement ou qu’une autre approche peut leur être substituée. Certaines exigences réglementaires ont été envisagées par les participants comme étant périmées. Dans le but d’aborder de tels cas de façon permanente, les organismes de réglementation ont été avisés d’effectuer des examens périodiques, afin de déterminer un objectif significatif et une utilisation continue quant à toute information demandée. Les propositions ont été d’échanger les règlements contre des approches non réglementaires lorsque l’élimination réelle n’était pas pratique. Dans certains cas, on a suggéré qu’une règle générale pouvait remplacer une exigence d’établissement de rapports. D’autres options de remplacement comprenaient l’autoréglementation, l’adhésion volontaire à des exigences stipulées ou le recours à des approbations fournies par d’autres administrations. Il pourrait également être possible de remplacer l’obtention obligatoire de licence ou le processus d’approbation par de simples avis. La collecte de données directes pourrait être échangée contre des approches comprenant l’obtention de l’information requise de sources autres que les sondages.

Étant donné que l’établissement de processus complexes et réglementés a été considéré comme la principale réponse du gouvernement au risque perçu, certains participants ont suggéré de mettre davantage l’accent sur les résultats; selon l’opinion d’un participant, nous « devons nous assurer que les règlements sont davantage axés sur le rendement et sur les résultats et qu’ils ne soient pas trop normatifs », et jumeler cette approche alternative à « des pénalités rapides et sévères pour les infractions à la réglementation axée sur le rendement ». Un participant sur le site Web a suggéré que si un processus doit être réglementé, il devrait être « examiné par des personnes ordinaires. Peuvent-elles le suivre?  Peuvent-elles faire des recommandations sur la façon de l’améliorer? »

On croyait que la réduction des exigences en matière de règlements était une solution faisable dans certains cas. On a suggéré que les réductions pourraient s’effectuer en diminuant la fréquence de la présentation de renseignements ou le nombre de formats différents utilisés afin de recueillir essentiellement les mêmes renseignements, en supposant que cette réduction pourrait survenir sans compromettre la capacité du gouvernement d’atténuer le risque pour la santé, la sûreté et la sécurité de l’environnement. Dans certains cas, les exigences en matière de règlements exigent que les entreprises détiennent des licences ou qu’elles effectuent d’autres activités pour lesquelles le gouvernement récupère ses coûts. Il a été suggéré que la réduction pourrait également comprendre la diminution des frais pour les entreprises plus petites.

Dans certains cas, les règlements n’entrent en vigueur que lorsqu’une entreprise a franchi un certain seuil (financier, de volume des ventes, du nombre d’employés, etc.). Les consultations ont révélé l’opinion, de la part de nombreuses entreprises, que ces seuils doivent être repensés – car ils ne prennent pas en considération les circonstances difficiles de nombreuses petites et nouvelles entreprises. Souvent, l’opinion était que les seuils auxquels les règlements deviennent pertinents devraient être examinés et possiblement élevés, afin de permettre à un plus grand nombre d’entreprises d’être exemptées lorsque cela ne pose aucun risque supplémentaire.

Dans le cadre de la question plus vaste de la coordination, par exemple, entre les limites de compétences et entre les ministères, les participants nous ont dit que ce serait utile si les ministères pouvaient d’abord s’assurer que leurs propres positions et processus internes soient harmonisés. Cela signifie que tous les secteurs de l’organisme de réglementation comprennent les règlements de la même façon et qu’ils sont appliqués de la même façon, indépendamment de la partie réglementée, de l’emplacement géographique ou de l’inspecteur ou du vérificateur responsable de l’application. Cela signifie également que l’organisme de réglementation ne se contredit pas lui-même ou qu’il n’applique pas la conformité à des règles et des normes qui ne sont pas bien élaborées.

Le besoin de meilleurs mécanismes d’appel et de plainte a également été signalé. Comme un participant sur le site Web l’a énoncé : « un processus rapide de plainte » est nécessaire, « qui permet une audience immédiate, afin de déterminer si un... recours s’impose. »

La simplification a également été envisagée comme étant une solution à de nombreux irritants particuliers mentionnés. Les participants ont demandé une orientation meilleure et plus accessible, offerte en langage clair et simple, afin de réduire le besoin pour les entreprises d’embaucher des consultants spécialisés externes pour les aider à se conformer aux règlements. Elles désiraient également des formulaires plus courts – ou du moins, plus clairs – et voulaient que l’ensemble des processus de soumission soit réduit (longueur et complexité) ou simplifié, avec moins d’étapes ou « d’obstacles à franchir ».  Il en allait de même des processus liés à l’établissement de rapports, à la tenue de dossiers et au paiement de frais. Dans de nombreux cas, les entrepreneurs ont indiqué qu’une technologie de l’information meilleure et plus interactive de la part du gouvernement contribuerait quelque peu à atténuer leurs frustrations à l’égard de leur paperasse.

Dans le but d’aborder ces questions, les entreprises et les associations de l’industrie ont indiqué qu’il était essentiel que les organismes de réglementation se familiarisent avec les réalités de l’industrie. À Halifax, les organismes de réglementation ont été avisés de se rendre sur le terrain plus souvent, de façon à obtenir une meilleure appréciation du coût-avantage réel lié à leurs décisions et processus. Un participant à la table ronde de Calgary a dit que les organismes de réglementation « devraient être mieux éduqués et renseignés sur les industries qu’ils réglementent (c’est frustrant de faire affaire avec des représentants d’un organisme de réglementation à Ottawa qui n’ont jamais vu une installation de forage pétrolier) ». Le gouvernement, a-t‑il dit, « devrait favoriser le détachement de représentants des organismes de réglementation fédéraux au sein des industries réglementées et vice versa ». Nous devons « bâtir une compréhension partagée des questions tant du point de vue de l’organisme de réglementation que de celui de l’entreprise » – un besoin qui « deviendra de plus en plus aigu, alors que la génération de fonctionnaires chevronnés des organismes de réglementation commence à prendre sa retraite ».

Problèmes systémiques sous-jacents : Processus, pratiques et politiques

Lors de nos consultations, il est devenu évident que de nombreux participants croyaient qu’aller de l’avant exigeait davantage qu’une simple attention à des irritants particuliers ou à la reproduction de pratiques exemplaires, si importants soient‑ils. Nous avons entendu des commentaires sur le besoin d’un changement fondamental sur la façon que les gouvernements instaurent et gèrent les règlements. Nous avons regroupé les changements proposés en six domaines. Bien que nous n’ayons pas encore analysé en profondeur les commentaires et les propositions que nous avons reçus pour en évaluer l’applicabilité, nous croyons important de les résumer dans le présent rapport.

Nous avons reçu des suggestions selon lesquelles le gouvernement doit modifier la conception des règlements pour améliorer l’efficacité des nouveaux règlements et réduire la paperasse supplémentaire. Les entreprises suggèrent que les consultations sur les nouveaux règlements soient menées avant leur publication dans la Gazette du Canada, Partie I, qu’elles soient plus fréquentes et davantage normalisées, et qu’elles aient lieu « à la base » plutôt que seulement à l’échelle des associations et des cadres supérieurs. Le besoin d’établir, à l’avance et en langage clair, l’objectif des règlements et la façon dont les entreprises peuvent s’y conformer a été reconnu comme un besoin urgent. Il a aussi été suggéré que les organismes de réglementation améliorent leur compréhension des industries qu’ils réglementent grâce à une formation, à une évaluation plus attentive des incidences des règlements sur les entreprises, à des analyses coût-avantage axées sur les risques en plus grand nombre et de meilleure qualité et à un examen plus approfondi des stratégies de mise en œuvre et des méthodes de préparation de rapports au cours de l’étape de la conception. Il a également été recommandé que le gouvernement envisage plus souvent des solutions de rechange à la réglementation – par exemple, l’autoréglementation, l’auto-certification et l’adhésion à des codes de pratique – pour atteindre les objectifs de sa politique. Certains représentants d’entreprises ont prôné une plus grande utilisation de règlements « axés sur le rendement » ou « axés sur les résultats » dans certains cas, à titre d’ajout ou même de remplacement de l’accent actuel placé sur les processus obligatoires.

La réduction globale du volume et du flux des règlements (existants, nouveaux ou modifiés) a aussi été proposée comme un moyen de réduire le fardeau de la conformité pour les entreprises. Les participants ont avisé le gouvernement de se concentrer sur plusieurs approches. Cela comprenait exécuter un examen régulier et systémique des lois et règlements fédéraux existants afin de réduire le volume global et d’instaurer des mesures visant à contrôler la création de nouveaux règlements. Les propriétaires d’entreprises nous ont également dit que l’évaluation des coûts de la conformité à la réglementation sur une période donnée et l’analyse comparative de ces coûts avec ceux des autres administrations pourraient sensibiliser les organismes de réglementation aux coûts de la réglementation. Des mesures pourraient fournir des données essentielles permettant d’établir des objectifs de réduction de la paperasse et de favoriser la responsabilisation et la transparence chez les citoyens et les parlementaires. On a recommandé que les demandes d’information, plus particulièrement, fassent l’objet d’une analyse approfondie pour évaluer les coûts et les avantages.

L’un des principaux conseils que nous avons reçus touche l’amélioration de la coopération interministérielle, qui est jugée essentielle pour remédier au fait que de nombreux organismes de tous les ordres de gouvernement réglementent les mêmes domaines. Pour corriger cette situation, les participants ont suggéré d’identifier les domaines qui requièrent une meilleure coordination entre les organismes de réglementation fédéraux – par exemple, les inspections, les vérifications, les demandes d’information et les formulaires connexes – et de proposer des solutions pratiques. On a suggéré, par exemple, que le gouvernement désigne des ministères responsables là où des processus d’approbation se chevauchent; l’inspection des produits alimentaires et les études d’impact environnemental en sont deux exemples. De plus, on a suggéré que toute l’information relative à la réglementation soit consignée dans une base de données commune, dans laquelle tous les organismes de réglementation pourraient puiser au lieu de faire des demandes distinctes. Un guichet unique pourrait être mis en place à l’intention des entreprises qui désirent obtenir de l’information et de l’orientation sur toutes les exigences réglementaires qui les concernent, par secteur ministériel ou par secteur d’affaires; le site Web PerLE d’Industrie Canada a été cité comme un exemple. En outre, le gouvernement pourrait aussi prendre en considération une approche axée sur le risque pour réduire la fréquence et la quantité des mises à jour de renseignements. En ce qui a trait aux projets importants, il pourrait adopter l’approche du Bureau de gestion des grands projets, c.-à-d., un projet, un processus de révision – qui permet la substitution de propositions provinciales ou de résultats, le cas échéant.

Les propriétaires d’entreprises jugent qu’il est essentiel d’améliorer le service et de faire preuve de professionnalisme dans le cadre du contrôle de la conformité et de l’application de la réglementation pour l’ensemble des programmes et des activités de réglementation. Ils veulent que les organismes de réglementation évoluent d’une perspective souvent perçue comme hautement contradictoire à une davantage axée sur la résolution de problèmes et les services professionnels pour favoriser la conformité des entreprises. En ce qui concerne les services, ils souhaitent qu’un personnel de première ligne soit accessible par téléphone pour éviter qu’ils soient pris dans des boucles sans fin de boîtes vocales, en particulier lorsqu’ils veulent savoir quand et comment ils doivent se conformer et où se situe leur dossier dans le processus d’approbation. En outre, ils souhaitent que le personnel de première ligne ait une excellente compréhension des règlements et des questions touchant leurs secteurs d’affaires. Ils exigent également une continuité dans leurs dossiers – c.-à-d., de pouvoir traiter avec la même personne chaque fois qu’ils doivent interagir avec un ministère – et une responsabilisation de la part du personnel qui leur fournit des conseils et des interprétations. D’autres suggestions touchent la communication par écrit des interprétations et des décisions et l’établissement d’une déclaration des droits du client pour les entités réglementées, de même que des codes de conduite ou des chartes pour les organismes de réglementation. Dans certains cas, il a été suggéré que les entreprises seraient disposées à payer des frais pour des services particuliers, si des normes de service appropriées étaient établies et atteintes.

Les propriétaires d’entreprises ont également souligné l’importance de mettre l’accent sur les petites entreprises, dont les coûts associés au fardeau de la réglementation sont disproportionnés. À ce chapitre, certaines suggestions coïncidaient avec celles proposées dans d’autres domaines systémiques. Par exemple, on a suggéré de tenir compte, lors de la conception des règlements, des problèmes uniques aux plus petites entreprises. Un certain nombre de propriétaires d’entreprises ont fait état du « point de vue » des petites entreprises ou de la liste de contrôle utilisés en Colombie-Britannique. Le gouvernement a d’ailleurs fait part de son intention, dans le budget fédéral de 2011, d’introduire un tel point de vue qui servirait à l’étape de la conception des règlements.

On a aussi proposé une approche axée sur le risque qui pourrait réduire l’obligation de rendre compte pour les entreprises dont l’historique de conformité est excellent et qui encouragerait la prestation des services au sein des organismes de réglementation, car les petites entreprises requièrent davantage de soutien que les entreprises qui disposent de plus de personnel, de temps, d’argent et d’expertise. À ce chapitre, les petites entreprises ont proposé de mieux utiliser les services électroniques, de mettre sur pied un bureau « info-guide » pour les aider à explorer la toile de règlements des divers ministères, d’établir une fonction de défense des intérêts des petites entreprises pour s’assurer que leurs points de vue seront pris en compte au moment de l’élaboration de nouveaux règlements, de créer des « équipes d’experts » ad hoc au sein du gouvernement pour s’attaquer aux principaux problèmes liés à la réglementation, et de mettre en place un forum permanent entre le gouvernement et les petites entreprises pour faire participer ces dernières aux enjeux tout au long du cycle d’élaboration de la réglementation.

Les participants nous ont dit qu’ils veulent avoir l’option de se conformer aux demandes par écrit ou en ligne. Ils souhaitent que les documents, la correspondance et toutes les autres communications soient rédigés en langage clair afin de permettre aux non-spécialistes de comprendre les exigences réglementaires. Ils croient aussi qu’une formation professionnelle devrait être fournie aux organismes de réglementation pour souligner l’importance du service à la clientèle et préparer le personnel de première ligne à prendre lui-même certaines décisions, en évaluant attentivement les risques.

Nos consultations ont révélé une forte croyance que le système de la réglementation fédérale a besoin de plus de transparence, de prévisibilité et de responsabilisation. Pour assurer cette transparence, les entreprises ont précisé qu’elles nécessitent des procédures et des pratiques leur permettant d’accéder aux plans et aux décisions des organismes de réglementation. Elles veulent savoir avec une certitude raisonnable ce que les organismes de réglementation prévoient faire à l’avenir pour les aider dans leur planification à long terme. Elles veulent l’assurance du gouvernement qu’une personne particulière ou un organisme sera toujours responsable de l’exécution, de l’administration, de l’interprétation, du suivi et de l’application de la réglementation.

Au chapitre de la prévisibilité, les propriétaires d’entreprises ont suggéré la mise en place de délais fixes pour répondre aux questions et soumettre les décisions concernant les soumissions, l’établissement de liens entre les normes de rendement et les budgets et la formulation de préavis sur les plans visant à mettre en place, à réviser ou à abroger des règlements. Au chapitre de la responsabilisation, les entreprises ont suggéré une mesure de suivi des résultats de la réglementation afin de déterminer si les objectifs de la politique concernée sont respectés et si la non-conformité est réduite. Elles ont aussi demandé de l’information sur les résultats – c.-à-d., si les énoncés d’incidence de la réglementation établis au moment de l’étape de la conception se sont révélés exacts, avec le temps et l’expérience, ou si des conséquences non prévues ont été constatées. Au chapitre de la durabilité, les participants ont proposé que les organismes de réglementation établissent des objectifs pour rendre la conformité à la réglementation progressivement plus facile, moins coûteuse et plus rapide.

Afin de superviser toute cette activité, certains participants ont suggéré qu’un ministre soit responsable de l’efficience et de l’efficacité de la réglementation et qu’il agisse en tant que porte-parole pour les petites et moyennes entreprises dans ce domaine.